정부수립과 경제재건(1948-1957)

경제부흥계획 수립 배경

광복과 남북분단으로 초래된 정치적·경제적 혼란은 1948년 8월 15일 정부 수립을 계기로 점차 진정되었고, 생산 활동은 조금씩 회복되었다.
그러나 6.25전쟁은 이런 추세를 완전히 역전시켰다. 공보처 조사에 따르면, 6.25전쟁 동안의 총 피해액은 1953년 국민총생산의 85%에 해당하는 막대한 것이었으며 사회간접자본, 일반 주택, 산업시설의 파괴가 가장 심각하였다. 6.25전쟁은 그나마 남아있던 우리 경제의 생산능력을 심각히 파괴시켜 국민들의 생활수준을 현저히 떨어뜨렸다. 1955년의 1인당 소득은 50달러를 조금 넘는 수준이었다.

1950년대에는 전쟁 이전 수준으로 다시 회복한다는 의미의 경제부흥이나 경제재건이 경제개발이라는 말보다 더 일반적으로 사용되었다. 따라서 이 시기에 작성된 경제계획은 전부 '경제부흥계획' 혹은 '경제재건계획'이라는 이름으로 발표되었다. 경제부흥계획을 수립하는 데 우리 정부가 가장 고려해야 했던
요인은 재건자원이었다. 당시에는 국내자원이 매우 부족했기 때문에 미국이 제공한 원조에 의존했는데, 이것은 경제부흥의 디딤돌이자 걸림돌로 작용하였다.

1948년 12월에 미국정부와 경제원조협정을 최초로 체결하였다. 경제부흥에 필요한 중요 자원을 미국 원조에 의존하면서 미국의 대한(對韓) 원조정책의 목적이 중요한 의미를 갖게 되었다. 미국은 기본적으로 한국 경제의 부흥보다 안정을 우선적으로 달성하고자 하였다. 이러한 미국 정부의 구상은 1950년
3월 4일에 발표된 ‘경제안정 15원칙’에 잘 나타나 있다. 이 원칙의 전문에는 “금후의 경제정책은 무엇보다도 인플레 현상의 조급한 극복에 중점을 두어
재정의 균형, 금융의 건전 및 생산 증강을 기한다.”고 하여 당시 우리 정부의 경제정책 목표의 우선순위를 분명히 제시하였다. 그 이후에도 경제 상황의
변화에 맞춰 미국 정부와 원조협정을 체결했지만, 경제안정을 우선한다는 미국 정부의 입장은 일관되게 유지되었다.

이 시기의 경제부흥계획은 국무총리 소속기관으로 설립된 기획처에 의해 수립되었다. 정부조직법(법률 제1호)에 따르면, 기획처장은 “국무회의에 제출하는 재정, 경제, 금융, 산업, 자재와 물가에 관한 종합적 계획의 수립과 예산편성에 관한 사무를”(제34조) 관장해야 했다. 기획처가 본격적으로 활동하기 시작한
것은 1949년 초부터였는데, 이때부터 경제계획이 수립되었다. 기획처는 1955년 2월에 부흥부로 개편되었고, 이때부터 경제부흥계획 수립 업무는 부흥부가
담당하였다.(1)

경제부흥계획

정부수립 이후부터 1957년까지 많은 경제부흥계획이 작성되었는데, 크게 두 그룹으로 구분된다. 하나는 정부 소관 부처에서 작성하는 개별 산업을 대상으로 하는 부흥계획이다. 가령 1949년에 농림부에서 작성한 ‘농업증산 3개년 계획’이나 1952년에 상공부에서 작성한 ‘상공생산종합계획’ 등이 이에 해당한다.
다른 하나는 기획처에서 작성하는 것으로 여러 산업에 걸쳐 있거나 경제 전체를 대상으로 하는 부흥계획이다. 여기에서는 이 시기에 작성된 모든 부흥계획을 다룰 수는 없고, 기획처에서 작성한 부흥계획을 중심으로 검토하기로 한다.

정부수립 직후에 ‘산업부흥 5개년 계획’과 ‘물동 5개년 계획’이 수립되었지만, 이의 전모를 파악할 수 있는 자료는 아직 확인되지 않으며 그 내용을 간략하게 소개한 자료만을 확인할 수 있을 뿐이다. '산업부흥 5개년 계획'은 전력, 철강(선철, 강철), 광업(금, 은), 조선(어선, 수송선), 원동기, 시멘트 등과 같이 경제부흥을 진행하는 과정에서 수요 증대가 예상되는 12개 중요 업종을 선정하여 5년간의 증산계획을 간략히 제시한 것이다. '물동 5개년 계획'은 기획처가 ‘정부 관계
부처와 40여 일 연석회의를 통해 국내 생산목표를 수립하고 거기에 소요되는 물자의 수급계획을 세워 전체로써 과거의 최고 실적에 복귀할 산업 재건을
목표로 한 것’이었다. 그리고 이 계획의 윤곽은 미국 정부에 요약되어 보고된 자료를 통해 대략적으로 확인할 수 있다. (2)

이에 따르면, 이 부흥계획은 경제를 총 21개 산업부문으로 나누어 5개년(1949-53년) 동안의 생산 목표를 제시하고 있고, 아울러 과거의 최고 실적을 병기하여, 상호 비교할 수 있게 정리되어 있다.

전쟁이 교착상태에 빠진 1951년부터 경제부흥계획은 다시 작성되었다. 전쟁 중 최초의 경제부흥계획은 1951년에 작성된 ‘1952년도 경제부흥계획(1951.7.1-1952.6.30)’이었다. 1952년에도 ‘1953년도 경제부흥계획(1952.7.1-1953.6.30)’이 작성되었는데, 이 계획의 개요는 ‘한국경제부흥계획서(안)’로서 발표되었다. 그 내용을 정리하면 다음과 같다. 우선 이 계획은 “한국경제에 대한 구호, 유지, 복구 내지 신설을 통하여 재건부흥을 지향하는 한국 5개년 경제부흥계획의 제1차 연도 계획”으로 작성되어 “전쟁 수행에 대한 최대한 기여와 최대한 자급을 기하려는 데” 목표를 두었다. 이 계획에 따르면 1953년도 총 수요량은 14억 31,284천 달러였는데, 국내 생산을 통해 11억 49,374천 달러를 공급하고 나머지 4억 28,925천 달러는 해외 수입을 통해
공급하려고 하였다. 그런데 해외 수입 중에서 61%는 원조를 통해, 나머지 39%는 한국 자체 외환으로 공급하려고 하였다.

종전이 임박하고 원조가 본격적으로 도입되는 등 포괄적인 경제재건이 추진될 정치적·경제적 여건이 마련되자 정부는 장기 경제부흥계획을 수립하고자 하였다. 이승만 대통령은 1953년 7월에 ‘재건계획 확립 수행의 건’을 통해 재건계획의 가이드라인을 제시했고, 이에 근거하여 기획처에서는 1953년 8월에 ‘원조자금에 의한 경제재건계획의 기본방침’을 제정하였다. 이 기본방침의 가장 중요한 특징은 비료공장, 시멘트공장, 판유리공장, 철강공장, 석탄, 전력 및 운송시설 등과 같이 기간산업과 사회간접자본의 건설과 복구를 재건계획의 중심으로 상정했다는 점이다.

기획처는 ‘경제재건계획의 기본방침’에 근거하여 경제부흥 5개년 계획을 작성하기 시작했으며, (3) 이것을 기반으로 1955년 7월에 부흥부는 ‘한국경제부흥계획서(1954-58년)’를 발표하였다. 이 계획은 “우리 국민의 숙망(宿望)인 자립경제의 토대를 확립하기” 위해 부흥부가 다른 정부부처나 산업계, 학계의 의견을 수렴하지 않은 채 자체적으로 작성한 시안에 해당하였다. 이 계획은 경제를 11개 생산부문으로 나누어 투자계획과 생산계획을 수립했고, 이를 기반으로 1954년 1인당 국민소득 65달러를 1958년에 88달러, 1960년에 101달러로 높이는 것을 목표로 상정하였다.

기획처(부흥부)에서 작성한 부흥계획은 ‘상당히 의욕적인’ 생산 목표를 제시했지만, 거의 실천되지 못하였다. 그 가장 중요한 이유는 이것을 실천하는 데
필요한 재원의 대부분을 원조에 의존했지만, 미국 정부의 지원을 거의 받을 수 없었기 때문이었다. 우선 상기한 경제부흥계획은 주한 원조기구와의 협의 없이 한국 정부가 독자적으로 수립했고, 경제계획의 목표가 산업 시설의 재건 및 건설과 같이 경제부흥에 맞춰져 있어 미국 정부가 요구한 경제안정 목표를
충족시킬 수 없었기 때문이다.

경제개발 3개년 계획(1960-1962)

수립 배경

경제개발 3개년 계획이 수립되는 데에는 1950년대 후반의 대내외 경제 환경 변화가 중요하였다. 먼저 지적할 수 있는 것은 전쟁 이전의 최고수준으로
다시 회복한다는 전후 재건 목표가 1956년 말에 달성했다는 것에 대해 정부와 사회에서 공감대가 형성되었다는 점이고, 이를 계기로 사회에서 경제개발에
대한 관심이 높아졌다. 당시 신문에서는 후진국 경제개발전략을 유형화할 수 있을 정도로 경제개발은 신문의 단골 주제였다. 이와 같이 1950년대 후반에
국민들 사이에 ‘경제하고자 하는 의지’, 즉 ‘가난으로부터 벗어나고자 하는 의지’가 점점 확산되어갔다. 다음에 중요한 것은 미국의 원조정책이 변화하기 시작하였다. 미국 정부는 재정적자가 누적되고 냉전의 위협이 군사적 위협이 아니라 경제적 위협으로 전환되고 있다는 판단에 근거하여 대외 원조정책을 무상 증여에서 유상의 개발 차관으로 전환시키고자 하였다. 원조에 크게 의존했던 우리 경제 입장에서 이것은 매우 중요한 변화였으며, 실제 원조는 1957년 3억 83백만 달러로 최고점에 도달한 이후 계속 감소하였다.

정부는 사회에서의 경제개발 요구를 수용해야 했을 뿐 아니라 원조 감소에 대비하여 ‘원조 없이도 재생산할 수 있는 경제체제, 즉 자립경제체제’를 확립하기 위한 장기 경제개발계획의 수립 필요성을 깨달았다.

정부는 경제개발 3개년 계획(이하 3개년 계획)을 수립하기 위해 1958년 3월에 산업개발위원회를 설치하였다. 3개년 계획은 이 산업개발위원회 중심으로 작성되었는데, 이들이 본격적인 작업에 들어간 것은 1958년 5월부터였다. 이 계획은 처음에는 7개년 계획으로 작성했으나 계획의 시안을 검토하는 과정에서 전반기와 후반기로 구분하고 전반기에 해당하는 3개년 계획을 먼저 수립하기로 결정하여 작성되었다. 3개년 계획이 1959년 12월에 완성되기까지
1년 8개월여의 시간이 소요되었는데, 이것은 통계자료의 수집 등 이 계획을 수립하기 위해 많은 노력이 투입되었음을 의미한다.

주요 내용

3개년 계획은 ‘자립경제체제의 확립이라는 장기적인 문제를 해결할 수 있는 기초로써 우선 자립화의 기반을 조성’하는 것을 목적으로 삼았다.
이 목적을 달성하기 위해 이 계획은 1)식량의 대외의존도를 경감하여 농산물의 수급 균형을 실현하고, 2)중소기업의 육성 발전을 꾀하여 생활필수품의 자급과 고용기회의 증대를 기하며, 3)수입대체산업과 더불어 수출산업을 육성하여 국제수지를 개선하고, 4)계획 실천과정에서 동력, 운수, 통신, 수리 등에서 애로가 발생할 것이므로 사회기본시설을 확충하여 국민경제 발전의 소지를 닦는 것을 계획의 주요 과제로 상정하였다. 즉, 이 계획은 한국경제가 직면한 가장 심각한
문제를 과소생산경제로 보고 이것을 해결하기 위해 경제의 전 부문에서 생산능력을 확대시키고, 국제수지를 개선하는 것을 지향하고 있었다.

3개년 계획은 연평균 목표 성장률을 5.2%로 상정하였고, 이를 달성하기 위해 기준연도인 1958년의 투자액 1천 480억 환(1955년 불변가격)을 계획기간 동안 매년 증가시켜 6천 393억 환을 투자하기로 계획하였다. 이 계획에서는 과소생산경제를 해결하는 것을 중요한 과제로 상정했기 때문에 제조업 부문에 대한 투자를 크게 늘리고, 다른 산업부문에 대한 투자는 줄이도록 계획하였다. 즉, 기준연도인 1958년의 산업별 투자 비중은 제1차 산업 20%, 제2차 산업 24%, 제3차 산업 56%였지만, 3개년 계획 기간 중에 이 비율은 각각 18%, 31%, 51%로 조정되어 제조업에서의 생산 증가를 도모했음을 알 수 있다.

투자재원의 조달에서도 커다란 변화를 예상하였다. 무상 원조가 감소하는 것은 기정사실이었기 때문에 그러한 원조 감소를 대체하여 유상 차관이나
외국인 직접투자를 주요 투자재원으로 상정하였다. 1958년의 총 외화 수입액에서 원조가 차지하는 비중은 79%였으나 최종연도인 1962년에는 55%로 감소할 것이라 예상했고, 반면에 개발차관이나 외국인 직접투자가 총 외화 수입액에서 차지하는 비중은 1958년에는 전무했다가 1962년 10%로 증가할 것으로 계획하였다. 정부가 3개년 계획에서 또한 강조한 것은 수출 증가였다. 수출은 투자재원을 공급한다는 의미 이외에도 원조를 대신하여 수입재원을 공급하는 것을 의미하기 때문에 급속한 수출 성장을 고려하였다. 즉, 기준연도(1958년)의 수출액은 1천 709만 달러에 불과했으나 제1차 년도에는 3천 769만 달러, 최종연도인 1962년에는 6천 359만 달러로 계획하여 이 기간 동안 무려 3.7배 증가할 것을 예상하였다. 그러나 미곡, 철광석, 중석, 흑연 등을 포함한 제1차 산업 제품의 수출이 전체의 88%를 차지하도록 계획하여 아직까지는 수출을 통한 공업화라는 인식이 형성되지는 않았다.

3개년 계획의 의의

3개년 계획은 1959년 12월에 완성되어 산업개발위원회 전체 회의에 부의되어 통과되었다. 이렇게 완성된 3개년 계획은 국무회의의 심의를 거쳐 국가
경제개발계획으로 최종 승인을 받으려고 했으나 다른 의제에 밀려 국무회의 상정이 계속 지연되었다. 마침내 1960년 4월에 국무회의에 상정되었지만 곧이어 일어난 4.19혁명으로 국무회의에서 제대로 논의되지 못하고 폐기되었다.

그렇지만 3개년 계획은 세 가지 점에서 그 이전 계획과 구분되면서 박정희 정부 하에서 작성된 경제개발계획의 기반이 되었다. 첫째, 계획 작성방법이 이전 계획과는 많이 달랐다. 이전 경제부흥계획에서는 총량계획 없이 부문계획 혹은 투자계획 중심으로 작성되었는데, 3개년계획에서는 총량 목표와 이러한 목표를 달성하기 위한 주요 정책수단 등을 포함하는 총량계획이 부문계획과 함께 작성되었다는 점이다. 둘째, 3개년계획을 작성하는데 많은 인원이 참여하였다. 이전 계획은 당시 계획기구인 기획처나 부흥부 관료 중심으로 작성되었지만, 3개년계획은 부흥부 관료와 민간 전문가들로 구성된 산업개발위원회 중심으로 작성되었다. 셋째, 경제계획을 수립하기 위해 통계 자료를 광범위하게 수집하고 정비하였다. 경제계획을 수립하는데 가장 기본이 되는 것은 현재의 실태와 그를 통한 문제점을 발견하는 것인데, 3개년 계획을 수립하는 과정에서 다양한 통계 자료가 수집·정리되어 이후 경제계획을 수립하는데 크게 기여하였다.