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국가기록원 기록으로 보는 지방자치의 발자취

시기별 개관

도입기(1948~1960)

  • 지방자치법에의한선거실시에관한건
  • 지방선거와국회의원보궐선거실시의건
  • 도의회 의원 총선거 실시에 관한 건
  • 도의회 의원 총선거 일부연기에 관한 건
  • 1952년 4월 25일과 5월 10일 한국에서 전쟁 후 첫 지방 선거가 열렸
다.
  • 도선거구별 의원수에 관한 건
  • 지방자치단체의 선거 상황
  • UNCURK 대표들이 1952년 열릴 지방 선거를 준비하기 위하여 삼호리를 방문했다. 사진 속 인물은: B. Borginon 씨, 네덜란드의 G. E. Van Ittersum 후작, 페루 
출신의 정치사관 P. Quimper씨, 호주 임시대표 O. Smythe씨.
  • 네덜란드 임시대표 David Ketel씨와 N. Currie씨가 전쟁으로 무너진 수원의 성벽에서 시민들과 담소를 나누고 있
다.
  • 지방자치단체장 ,지방의회의원  선거 당선자 명부
  • 조촌면 의회 제1회 회의록
  • 지방 자치 조사 심의 위원회 규정
  • 대전에서 선거공고 보는 한국인들
  • 유엔임시위원회 감독 아래 부산시청에서 개표작업이 진행 중이다.
  • 1952년 4월 25일 투표를 위해 동해의 한 투표소에 모인 사람들.
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지방자치법에의한선거실시에관한건

지방자치법에의한선거실시에관한건
기록물 철 제목 국무회의부의안건철 (BA0135106) - 1951
기록물 건 제목 지방자치법에의한선거실시에관한건

도입배경 및 내용

정부수립 당시 우리나라의 지방행정조직은 조선총독부 지방관제(칙령 제354호, 1914년)에 의한 것이었으므로, 이를 대체하기 위하여 1948년   「지방행정에 관한 임시조처법」  을 제정 · 공포하였다. 이후 1948년 제헌헌법에서 지방자치가 제도적으로 보장되었고 제헌의회는 1948년 8월 20일부터  「지방자치법」  제정을 논의하였다. 그러나 지방자치의 즉각적 실시를 주장하는 국회와 1년 이내의 기간에 대통령령으로 실시시기를 정하여 시행하자는 정부의 의견대립으로 지연되다가 1949년 7월 4일  「지방자치법」  이 제정 · 공포되었다. 그러나 정부는 치안유지와 국가의 안정, 국가건설과업의 효율적 수행 등을 이유로 지방자치의 실시를 연기하다가 1952년 지방의원 선거를 통하여 비로소 지방자치를 실시하게 되었다.

1952년 실시된 지방의회 선거는 4월 25일에 시 · 읍 · 면의회 의원선거가, 5월 1일에 도의회 의원선거가 실시되었다. 하지만 전쟁 중에 선거가 실시되었기 때문에 서울특별시, 경기도, 강원도와 치안이 불안했던 전북 4개 지역은 선거를 실시하지 못하였다. 대한민국 최초의 지방선거인 1952년 시 · 읍 · 면의회 의원 선거에서는 17개 시에서 378명의 시의원이, 72개 읍에서 1,115명의 읍의원이, 1,308개 면에서 16,051명의 면의원이 선출되었다.

1956년 제2기 지방선거에는 기초자치단체의 장인 시 · 읍 · 면장을 임명제에서 직선제로 바꾸어 지방의원 선거와 더불어 실시하였다. 하지만 1958년 제4차   「지방자치법」  이 개정되면서 시 · 읍 · 면장의 직선제는 폐지되고 다시 임명제로 환원되었다.

1960년 4.19 이후 민주당 정부가 들어서고, 같은 해 11월   「지방자치법」  이 개정되면서 지방의회와 단체장을 직선제로 하는 완전한 민선 지방자치제의 기틀이 마련되었다. 이에 따라, 1960년 12월 12일에 서울특별시 · 도의회 의원선거가, 12월 19일에 시 · 읍 · 면의회 의원선거가, 12월 26일에 시 · 읍 · 면장 선거가, 12월 29일에 서울특별시장 · 도지사 선거가 실시되었다.

법률 제  ·  개정

1949년에 제정된  「지방자치법」  은 다음과 같은 주요 내용을 담고 있다.

  • 첫째, 지방자치단체의 종류와 성격을 담고 있다.
    지방자치단체는 서울특별시와 도 그리고 시 · 읍 · 면의 2종으로 하고, 서울특별시와 도는 정부의 직할 하에 두며, 시 · 읍 · 면은 도의 관할구역 내에 두도록 규정하였다.
  • 둘째, 지방자치단체의 기관구성 방식을 담고 있다.
    권한의 분립주의 원칙하에 의결기관과 집행기관을 분리시키고 집행기관으로 독임제를 채택하였다.
    이에 따라 서울특별시에 서울특별시장을, 도에 도지사를 두고 각각 대통령이 임명하도록 규정하였다. 또한 시 · 읍 · 면에는 시 · 읍 · 면장을 두고 각기 지방의회에서 무기명투표로 선거하도록 하였다.
    이 선거는 재적의원 3분의 2 이상의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 득표자를 당선인으로 하고, 2차 투표에도 3분의 2 이상의 득표자가 없을 때에는 3차 투표에서 다점자 순위로 당선인을 결정하도록 하였다.
  • 셋째, 지방자치단체의 하부조직에 관한 내용을 규정하고 있다.
    지방자치단체의 하부조직으로 도에는 군을 두고, 서울특별시와 인구 50만명 이상의 시에는 구를 두며, 시 · 읍 · 면에는 리와 동을 두도록 하였다. 군수와 구청장은 국가공무원으로 임명하고, 동 · 리장은 주민이 선출하게 하였다.
    국무총리 또는 도지사는 감독상 시 · 읍 · 면장이 부적당하다고 인정될 때 그 지방의회에 대하여 신임투표를 요구할 수 있도록 하였고, 신임투표는 재적의원 3분의 2 이상의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 하며, 찬성투표를 얻지 못할 때에 그 자치단체장은 당연 해직되며, 자치단체장은 국회의원이나 지방의회 의원을 겸직할 수 없도록 하였다.
  • 넷째, 주민의 행정참여와 통제방법을 담고 있다.
    주민의 행정참여와 행정통제 방법으로 선거권의 행사 이외에 주민발안 및 주민투표와 같은 직접민주적인 참여제도를 인정하지 아니하였으나, 조례 또는 지방자치단체장의 명령이나 처분이 위법하다고 인정할 때에는 일정수 이상의 주민이 직접 감독관청이나 대법원에 이의신청이나 제소할 수 있는 민중출소제도를 채택하였다.
  • 다섯째, 서울특별시와 도에는 대통령이 정하는 바에 의하여 국가공무원을 배치하고, 간부급 공무원은 국가공무원으로 충당한데 비하여 시 · 읍 · 면에는 지방공무원만을 두게 하여 지방자치단체의 인사권을 보장하였다.
    이후 지방자치 운영과정에서 나타난 문제점들을 해결하기 위하여 1960년까지 5차례의  「지방자치법」   개정이 이루어졌다. 주요 개정 내용은 다음과 같다.
지방자치 도입기의  「지방자치법」  개정내용
제1차 개정
(1949.12.15.)
  1. ① 비상사태하에서 대통령에게 지방의회 의원선거를 연기 또는 정지할 권한을 부여함
  2. ② 지방의회 성립시까지 지방의회의 권한을 차상급 기관장(내무부 장관, 도지사)이 대행하도록 함
  3. ③ 지방의회 성립시까지 시 · 읍 · 면장을 임명제로 실시함
  4. ④ 도지사에게 탄핵재판소에 대한 시 · 읍 · 면장의 파면소추권을 부여함
  5. ⑤ 도의 부지사제를 폐지함
제2차 개정
(1956.2.13.)
  1. ① 지방의회 의원의 정원을 감축함
  2. ② 지방의회 회의를 정기회와 임시회제로 함
  3. ③ 지방의회의 회기를 제한함
  4. ④ 시 · 읍 · 면장의 직선제를 채택함
  5. ⑤ 지방의회 의원 및 시 · 읍 · 면장의 임기를 단축함
  6. ⑥ 시 · 읍 · 면장의 영리사업과 겸직금지 규정을 둠
  7. ⑦ 도 및 서울특별시의 기구를 개편함
  8. ⑧ 자치단체의 장에 대한 불신임결의제도와 자치단체의 장의 의회해산제를 폐지함
제3차 개정
(1956.7.8.)
  1. ① 서울특별시 이외의 시의 구청장 임명권자를 시장으로 함
  2. ② 법률 제385호 지방자치법 중 개정법률에 의하여 재임 중에 임기가 단축된 지방의회의원과 시 · 읍 · 면장을 종전의 임기대로 재임하게 함
제4차 개정
(1958.12.26.)
  1. ① 시 · 읍 · 면장의 선거제를 폐지하고 임명제로 함
  2. ② 지방의회의 폐회 중에는 위원회를 개최할 수 없게 함
  3. ③ 지방의회 의원의 임기를 3년에서 4년으로 연장함
  4. ④ 동 · 리장의 선거제를 폐지하고 임명제로 함
제5차 개정
(1960.11.1.)
  1. ① 도지사, 서울특별시장, 읍 · 면장과 동 · 리장을 직선제로 함
  2. ② 도지사. 서울특별시장, 시장, 읍 · 면장 및 동 · 리장의 임기를 4년으로 함
  3. ③ 선거연령을 21세에서 20세로 함
  4. ④ 자치단체의 장의 피선거 연령을 25세로 함
  5. ⑤ 부재자선거제도를 채택함

운영성과

전반적으로 도입기의 지방자치는 제3기가 출범하면서 중단기로 접어든 까닭에 실제적으로는 제1기와 제2기의 운영에 국한된다. 기본적으로 광역자치단체와 기초자치단체의 자치 2계층제를 중심으로 하는 현재와 달리, 기초의 경우 시 · 읍 · 면제를 적용함으로써 실질적인 생활자치가 가능한 토대를 마련하였다. 다만, 지방의원과 달리 자치단체장은 초기에 기초의 간선제와 광역의 임명제를 적용함으로써 완전한 지방자치가 제도적으로 구현되지 못했다.

이처럼 도입기의 지방자치는 정치적, 사회적으로 여러 가지의 제약과 한계가 존재하였다. 그럼에도 불구하고, 도입기의 지방자치는 적지 않은 성과를 달성한 것으로 평가되고 있다.

첫째, 정부수립과 더불어 지방자치의 도입을 논의하고, 나아가 현실화함으로써 민주주의의 운영을 위한 토대를 마련하였다.
비록 1961년 지방자치는 중단기로 접어들었지만, 이후 1991년 지방자치의 부활이 가능했던 강력한 토대가 도입기의 지방자치가 제공한 역사라 하겠다.

둘째, 도입기의 지방자치는 기초단위에서 시 · 읍 · 면제를 적용함으로써 실질적인 생활자치를 구현하였다.
최근에 논의되고 있는 실질적인 지방자치의 구현을 위해서는 생활자치의 확보가 필요하다는 인식과 나아가 일각에서 제기되고 있는 시 · 읍 · 면제로의 환원 등도 도입기의 지방자치가 제공한 토대에서 이루어지고 있다.