특별지방자치단체는 지방자치법 제199조를 근거로 2개 이상의 지방자치단체가 특정한 목적을 위하여 광역적인 사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 지방자치단체이다. 당초 1988년 지방자치법 전부개정 당시 제2조제3항에 규정되었으나, 설치 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 위임하고 구체적인 규정을 마련하지 않아 오랜 기간 실질적으로 활용되지 못하였다. 그러나 최근 2021년 1월 지방자치법 전부개정으로 제12장 특별지방자치단체 관련 규정을 신설하면서 제도를 활용할 수 있게 되었다.

특별지방자치단체를 구성할 때 지방자치단체의 자치 계층 간 차이를 두지 않아 광역지방자치단체(시도) 간, 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체(시군구) 간, 기초지방자치단체 간에 자유롭게 설치할 수 있다. 설치 절차는 협의, 규약 제정, 지방의회 의결, 규약 승인, 특별지방자치단체 설치·구성의 다섯 단계로 이루어진다. 특히 규약 제정 시 구성 지방자치단체들은 협의에 따라 특별지방자치단체의 목적, 명칭, 사무, 기관 구성 등을 규정하고, 국가 사무의 위임이 필요할 때는 관계 중앙행정기관의 장에게 사무 위임을 요청할 수 있다.

또한, 특별지방자치단체는 별도의 단체장과 지방의회를 구성하여 규약으로 정한 사무의 범위 내에서 인사·조직권과 조례·규칙 제정권 등 자치권을 갖고 있어, 기존의 행정협의회나 자치단체조합과는 달리 독립적으로 의사를 결정할 수 있다. 이러한 점에서 기존 제도보다 협력의 안정성과 지속성을 확보할 수 있으며, 광역 정책 및 행정수요에 효율적으로 대응할 수 있는 제도로 평가된다.

한편, 행정안전부는 특별지방자치단체 제도의 활성화와 정착을 위해 추진 희망 권역을 대상으로 2023년부터 특별지방자치단체 추진 전(全) 단계 맞춤형 컨설팅을 제공하고 있으며, 이를 통해 특별지방자치단체의 성공적인 출범과 운영, 행정적·재정적 개선 사항 발굴을 지원한다. 2024년에 출범한 ‘충청광역연합’도 추진 초기 단계부터 컨설팅을 지원하였다.

‘충청광역연합’은 충청권 4개 시도(대전광역시, 세종특별자치시, 충청북도, 충청남도)가 수도권에 버금가는 단일 경제생활권을 형성하기 위하여 출범한 것으로 특별지방자치단체 제도 도입 이후 최초의 사례이다. 연합은 지역 내 총생산 290조 원 규모의 충청권을 광역 경제생활권으로 묶어 시도의 경계를 넘나드는 초광역 교통망을 조성하고, 각각의 산업기반을 공동 활용하여 권역 전체의 산업 역량을 확보하고자 한다.

이와 같이 특별지방자치단체는 단순한 협의회가 아닌 자치권을 보유한 독립된 지방자치단체로, 광역사무를 추진할 수 있는 강력한 실행력을 갖고 있다. 이를 통해 지방자치단체 간 연계와 협력을 활성화하고, 그에 따라 수도권 집중 완화 및 균형발전을 이루는 계기를 마련할 것으로 기대된다.