1988년 개정 법률에서는 법령 체계상 획기적인 변화가 있었다. 그동안 총칙 부분에서 규정한 주민에 대한 사항을 별도의 장으로 편제하여 제2장으로 규정한 것이다. 그 외에도 여러 개정 사항이 있는바, 이에 대하여 살펴보고자 한다.

먼저 제8조에서 사무처리의 기본원칙으로 지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하여야 한다고 규정하였다(제8조 제1항). 제9조에서는 지방자치단체의 사무 범위로 ‘주민의 복지 증진에 관한 사무’를 규정하였고(제2항 제2호), 이에 해당하는 사무로 주민복지에 관한 사업, 사회복지시설의 설치·운영 및 관리, 생활곤궁자의 보호 및 지원, 노인·아동·심신장애자·청소년 및 부녀의 보호와 복지 증진, 보건 진료기관의 설치·운영, 전염병 및 기타 질병의 예방과 방역, 묘지·화장장 및 납골당의 운영·관리, 공중 접객업소의 위생 개선을 위한 지도, 청소, 오물의 수거 및 처리, 지방공기업의 설치 및 운영 등을 규정하였다.

무엇보다 법률 전체의 체계에도 큰 변화가 있었다. 제1장 총강 바로 뒤에 제2장을 주민 장으로 신설하여, 주민의 자격(제12조), 주민의 권리(제13조), 주민의 의무(제14조)에 관하여 규정하였다. 먼저, 주민의 자격으로 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 규정하였다(제12조). 다음으로 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가지고(제13조 제1항), 국민인 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원 및 지방자치단체장의 선거에 참여할 권리를 가진다고 규정하였다(동조 제2항). 다음으로, 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소속 지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다고 규정하였다(제14조).

1994년 개정 법률은 지방자치법 개정에 있어서 상당히 큰 의미를 갖는다. 본격적인 지방자치의 시행을 앞두고 의미 있는 조항들이 다수 신설되었기 때문이다. 특히 주목할 점은 주민투표제도가 새로이 도입되었다는 점이다.

주민투표란 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 사항에 대하여 지방자치단체장이 실시하는 선거권이 있는 주민 전체의 의사를 묻는 투표를 말한다. 동 법률 제13조의2는 ‘주민투표’라는 제명하에, “지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다.”라고 규정하였다. 다만, 주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정하도록 하였는데(동조 제2항), 이에 관하여 규정한 주민투표법은 2004년에 제정·시행되었다. 동 법률에서는 20세 이상의 주민으로서 투표인 명부 작성기준일 현재 그 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자(｢공직선거및선거부정방지법｣ 제18조의 규정에 의하여 선거권이 없는 자를 제외한다) 또는 20세 이상의 외국인으로서 출입국관리 관계법령의 규정에 의하여 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격(체류자격변경허가 또는 체류기간연장허가를 통하여 계속 거주할 수 있는 경우를 포함한다)을 갖춘 자로서 지방자치단체의 조례가 정하는 자에게 주민투표권을 인정하였다(동법 제5조 참조).

2007년 6월 28일 헌법재판소는 주민투표법 제5조 제1항에 대하여 헌법불합치 결정을 하였다. 헌법재판소는 주민투표법 제5조 제1항은 주민등록만을 요건으로 주민투표권의 행사 여부가 결정되도록 함으로써 ‘주민등록을 할 수 없는 국내 거주 재외국민’을 ‘주민등록이 된 국민인 주민’에 비해 차별하고 있고, 나아가 ‘주민투표권이 인정되는 외국인’과의 관계에서도 차별을 행하고 있는바, 그와 같은 차별에 아무런 합리적 근거도 인정될 수 없으므로 국내 거주 재외국민의 헌법상 기본권인 평등권을 침해하는 것으로 위헌이라고 판단하였다(헌법재판소 2007. 6. 28. 2004헌마643 결정 참조). 이에 따라 2009년에 개정된 주민투표법에서는 주민투표의 대상자를 그 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람 또는 ｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣ 제6조에 따라 국내거소신고가 되어 있는 재외국민으로 확대하였다. 또한 동 법률에서는 주민투표의 대상자를 20세 이하의 주민에서 19세 이하의 주민으로 확대하였다.

동 개정 법률은 지방자치에 대한 주민의 직접 참여를 확대하기 위하여 주민의 조례 제정 및 개폐 청구 제도와 주민감사 청구제도를 도입하였다는 의미가 있다.

먼저 1999년 개정 법률에서는 조례 제정·개폐 청구권을 도입하였다. 즉, 20세 이상의 지방자치단체의 주민은 주민 총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 주민 수 이상의 연서로 당해 지방자치단체의 장에게 조례 제정 및 개폐를 청구할 수 있도록 하였다(동법 제13조의3). 당시 법률에서는 청구권자를 20세 이상의 주민으로 정하였는데, 2006년 개정 법률을 통하여 19세 이상의 주민으로 청구권자의 범위를 확대하였다. 1999년 법률에서는 시행령에서 연서를 해야 하는 주민의 수를 정하였는데, 그 숫자는 다음과 같다.

현행 지방자치법은 연서를 해야 하는 주민의 수를 시행령으로 규정하지 않고, 제19조 제2항에 따른 ｢주민조례발안에 관한 법률｣을 제정하여 일정한 기준을 제시한 후 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 구체적으로 특별시 및 인구 800만 이상의 광역시·도는 청구권자 총수의 200분의 1, 인구 800만 미만의 광역시·도, 특별자치시, 특별자치도 및 인구 100만 이상의 시는 청구권자 총수의 150분의 1, 인구 50만 이상 100만 미만의 시·군 및 자치구는 청구권자 총수의 100분의 1, 인구 10만 이상 50만 미만의 시·군 및 자치구는 청구권장 총수의 70분의 1, 인구 5만 이상 10만 미만의 시·군 및 자치구는 청구권자 총수의 50분의 1, 인구 5만 미만의 시·군 및 자치구는 청구권자 총수의 20분의 1 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 청구권자 수 이상의 연대 서명을 거치도록 하고 있다(주민조례발안에 관한 법률 제5조 제1항 참조).

다음으로 1999년 개정 법률에서는 주민감사 청구제도가 도입되었다. 주민감사 청구제도는 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정될 때 일정 수 이상의 주민이 감독기관에 감사를 청구할 수 있도록 하는 제도이다. 동 법률 제13조의4에서는 “주민의 감사청구”라는 제명으로 “지방자치단체의 20세 이상의 주민은 20세 이상의 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상의 주민 수 이상의 연서로 시·도에 있어서는 주무부 장관에게, 시·군 및 자치구에 있어서는 시·도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다(동조 제1항 본문 참조). 이 경우에 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항 등에 대하여는 감사청구를 할 수 없는 것으로 하였다.

감사청구가 있으면 주무부 장관 또는 시·도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일 이내에 감사청구된 사항에 대하여 감사를 종료하여야 하며, 그 감사 결과를 청구인의 대표자와 당해 지방자치단체장에게 서면으로 통지하고 이를 공표하여야 한다(동조 제2항 참조). 주무부 장관 또는 시·도지사는 당해 지방자치단체장에게 감사 결과에 따라 필요한 조치를 요구할 수 있고, 이 경우 당해 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 한다. 그리고 조치 결과를 지방의회와 주무부 장관 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다(동조 제3항 참조).

현행 지방자치법은 제21조에서 주민의 감사청구를 규정하고 있다. 지방자치단체의 18세 이상의 주민은 시·도는 300명, 제198조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 200명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 150명 이내에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 18세 이상의 주민이 연대 서명하여 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 시·도의 경우에는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구의 경우에는 시·도지사에게 감사를 청구할 수 있다(동조 제1항 참조). 감사청구는 사무 처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 3년이 지나면 제기할 수 없도록 하였다(제3항).

2005년 개정 법률의 주요 개정 사항은 두 가지로, 우선 주민감사청구제도를 개선하였다. 다음으로 주민소송제도를 도입하였다. 즉, 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계 행위 등을 시정하여 줄 것을 법원에 청구할 수 있는 주민소송제도를 도입함으로써 주민 참여를 확대하여 지방행정의 책임성을 높일 수 있도록 하였다.

주민감사청구제도를 개선한 것은 청구 요건이 너무 엄격하여 주민 참여 행정의 취지를 제대로 살리지 못한다는 지적과 너무 오래된 사안에 대한 감사청구는 실효를 거두기 어렵다는 지적에서 출발하였다. 주민감사청구를 위하여 연서가 필요한 주민 수를 종전에는 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하던 것을, 동 개정 법률을 통하여 시·도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군·구는 200명을 초과하지 아니하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였다. 한편, 주민은 감사청구의 대상이 되는 당해 사무의 처리가 있었던 날 또는 종료된 날부터 2년을 지난 때에는 감사를 청구할 수 없도록 하였다.

2005년 개정 법률에서는 ‘지방분권로드맵’의 일환으로 주민의 직접 참여에 의한 지방행정의 공정성과 투명성 강화를 위한 주민소송제도를 도입하였다. 주민소송이란 지방자치단체의 위법한 재무회계 행위에 대해 지역 주민이 자기의 권리·이익에 관계없이 그 시정을 위해 법원에 소송을 제기하는 것을 말한다.

즉, 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 그 밖의 계약 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수의 해태에 관한 사항을 감사 청구한 주민은 감사 결과 등에 불복할 때는 그 감사 청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 해태 사실에 대하여 당해 지방자치단체장을 상대로 주민소송을 제기할 수 있도록 하였다(동법 제13조의5제1항).

주민소송의 청구유형은 모두 네 가지다. 첫째, 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송, 둘째, 당해 행위의 취소 또는 변경을 구하거나 효력의 유무 또는 존재 여부의 확인을 구하는 소송, 셋째, 당해 해태 사실의 위법 확인을 구하는 소송, 그리고 넷째, 지방자치단체장 등 당사자에게 손해배상청구 또는 부당이득 반환청구를 할 것을 요구하는 소송으로 하였다(법 제13조의5제2항).

주민소송을 제기하려면 반드시 사전에 주민감사를 청구하여야 한다. 즉, 주민감사 필요적 전치주의를 채택한다. 주민소송은 감사 결과 등의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 이를 제기하도록 하였다(법 제13조의5제4항). 또한, 주민소송의 남발을 방지하기 위하여 주민소송이 계속 중인 때에는 동일한 사항에 대하여 다른 주민이 별도의 소송을 제기하지 못하도록 하고, 소송을 제기한 주민이 주민의 자격을 잃은 때에는 다른 주민이 6월 이내에 소송절차를 수계(受繼)할 수 있도록 하였다(법 제13조의5제5항 내지 제7항).

주민소송에서 승소한 주민은 당해 지방자치단체에 대하여 변호사 보수 등의 소송비용, 감사청구 절차 진행 등을 위하여 소요된 여비 및 그 밖의 실비 보상을 청구할 수 있도록 하였다(법 제13조의5제16항). 판결에 따라 그 손해배상청구권 또는 부당이득반환청구권이 확정되면 그 확정판결에 따라 결정된 금액의 지급을 청구하고 해당 당사자가 이에 불응한 때에는 손해배상·부당이득반환의 청구를 목적하는 소송을 제기하도록 하였다(법 제13조의6).

2006년 개정 법률에서는 지방행정의 민주성과 효율성을 강화하기 위하여 조례의 제정 및 개폐 청구제도와 주민감사 청구제도를 개선하였다. 먼저 조례 제정 및 개폐 청구를 할 수 있는 주민의 연령을 19세로 낮춤으로써 청구권자의 범위를 확대하였다. 그리고 조례의 제정 및 개폐 청구를 위하여 필요한 연서한 주민의 수를 조례로 정하도록 하였다. 조례의 제정 및 개폐 청구가 있는 경우에 지방자치단체장은 5일 이내에 공표하고 공표한 날로부터 10일간 청구인 명부 또는 그 사본을 공개 장소에 비치하여 열람할 수 있게 하여야 한다고 규정하여 처리의 신속성을 높였다. 또한 청구를 각하할 때, 청구인의 대표자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정하여 청구인의 절차적 권리를 강화하였다. 다음으로, 주민감사 청구권자인 주민의 연령을 20세에서 19세로 낮춤으로써 감사 청구권자의 범위를 확대하였다.

2006년 개정 법률은 선출직 지방자치단체장 및 지방의회 의원에 대한 주민의 통제장치를 마련함으로써 지방행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민의 복리를 증진하기 위하여 주민소환제도에 관한 근거 규정을 마련하였다. 주민소환이란 주민들이 지방의 선출직 지방 공직자에 대해 소환투표를 실시하고, 그 결과에 따라 임기 종료 전에 해직시키는 제도를 말한다. 동법 제13조의 8에서는 ‘주민소환’이라는 제명 하에 “주민은 당해 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표지방의회의원을 제외한다)을 소환할 권리를 가진다.”라고 규정하였다(제1항). 다만, 주민소환의 투표 청구권자·청구 요건·절차 및 효력 등에 관하여는 따로 법률로 정하도록 하였다(제2항).

주민소환에 관한 법률은 지방자치법에서 주민소환의 투표 청구권자·청구요건·절차 및 효력 등에 관하여 규정하고, 지방자치에 관한 주민의 직접 참여를 확대하고 지방행정의 민주성과 책임성을 제고하려는 목적에서 2006년 5월 24일 제정, 2007년 5월 25일부터 시행되었다. 동 법률에서는 19세 이상의 주민으로서 당해 지방자치단체 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자(｢공직선거법｣ 제18조 규정에 의하여 선거권이 없는 자를 제외한다) 또는 19세 이상의 외국인으로서 ｢출입국관리법｣ 제10조의 규정에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 자 중 같은 법 제34조의 규정에 따라 당해 지방자치단체 관할구역의 외국인등록대장에 등재된 자에게 주민소환투표권을 인정하였다(동법 제3조 제1항).

주민소환투표 실시를 청구하기 위해서는 일정 수 이상의 주민의 연서가 필요하다. 특별시장·광역시장·도지사의 경우, 당해 지방자치단체의 주민소환투표 청구권자 총수의 100분의 10 이상, 시장·군수·자치구 구청장의 경우, 당해 지방자치단체의 주민소환투표 청구권자 총수의 100분의 15 이상, 지역선거구 시·도의회의원 및 지역선거구 자치구·시·군의회의원의 경우, 당해 지방의회의원의 선거구 안의 주민소환투표 청구권자 총수의 100분의 20 이상에 해당하는 주민의 서명을 필요로 한다(동법 제7조 제1항).

시·도지사에 대한 주민소환투표를 청구할 때는 당해 지방자치단체 관할구역 안의 시·군·자치구 전체의 수가 3개 이상인 경우, 3분의 1 이상의 시·군·자치구에서 각각 주민소환투표 청구권자 총수의 1만분의 5 이상, 1천분의 10 이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 수 이상의 서명을 받아야 한다(동조 제2항 본문). 다만, 당해 지방자치단체 관할구역 안의 시·군·자치구 전체의 수가 2개인 경우에는 각각 주민소환투표 청구권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 하도록 하였다(동조 제2항 단서).

또한, 시장·군수·자치구의 구청장 및 지역구 지방의회의원에 대한 주민소환투표를 청구할 때, 당해 시장·군수·자치구의 구청장 및 당해 지역구 지방의회의원 선거구 안의 읍·면·동 전체의 수가 3개 이상이면, 3분의 1 이상의 읍·면·동에서 각각 주민소환투표 청구권자 총수의 1만분의 5 이상, 1천분의 10 이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 수 이상의 서명을 받아야 하도록 하였다(동조 제3항 본문). 당해 시장·군수·자치구의 구청장 및 당해 지역구 지방의회의원 선거구 안의 읍·면·동 전체의 수가 2개인 경우에는 각각 주민소환투표 청구권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 하도록 하였다(동조 제3항 단서).