대한민국헌법은 지방자치단체의 종류, 지방의회의 조직·권한·의원 선거와 지방자치단체장의 선임 방법, 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 위임하고 있다. 이러한 사항을 규정하고 있는 법률 중에서 가장 기본이 되고 중요한 법률이 ｢지방자치법｣(이하 지방자치법)이라고 할 수 있다.
지방자치법은 1949년 7월 4일 법률 제32호로 제정되어 1949년 8월 15일 시행되었고, 1988년과 2021년에 전부개정된 것을 비롯하여 민선 지방자치 30년을 맞는 2025년 10월까지 총 74 차례 개정되었다.
1949년에 제정된 지방자치법은 총 7장 156개 조문으로 구성되었다. 동 법률은 제1조에서 “본법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다.”라고 규정하였다. 이것은 지방의 행정을 지방 주민의 자치로 행하도록 하여 민주주의의 발전을 가져오는 것을 입법목적으로 한 것이었다. 지방자치단체는 도, 서울특별시, 그리고 시·읍·면으로 구성하였다(제2조). 시 또는 읍은 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고, 시는 인구 5만 이상, 읍은 2만 이상이 되어야 하는 것으로 규정하였다(제5조).
1949년 지방자치법은 조례제정권을 규정하였고(제7조), 제2장에서 지방의회에 관하여, 제3장에서 지방의원 선거에 관하여 규정하였다. 지방자치단체장은 도지사, 서울특별시장, 시장, 읍장, 면장이 있는데, 도지사와 서울특별시장은 대통령이 임명하는 것으로 하고, 시장, 읍장, 면장은 각 지방의회에서 무기명투표로 선거하는 것으로 하였다(제98조).
실제로 1948년에 대한민국 정부가 수립된 이후에도 지방행정조직은 종전의 지방행정에 관한 임시조처법, 도제, 부제, 읍면제 등을 따르고 있었다. 1949년 지방자치법의 시행으로 이러한 종전의 법령을 모두 폐지하고(부칙 제3조), 새로운 지방행정조직인 도, 시, 읍, 면제를 실시하게 되었다. 동 법률에 따라 1952년 4월 25일 시, 읍, 면의원 선거가, 5월 10일에는 도의원 선거가 서울, 경기, 강원을 제외한 선거가 가능한 지역에서 실시되었다.
제1차 개정 법률(1949년 12월 15일)은 비상사태하에서 대통령에게 지방의회 의원 선거를 연기 또는 정지할 권한을 부여하였고, 지방의회가 성립될 때까지 시장은 대통령이, 읍, 면장은 도지사가 임명하도록 하였다. 제2차 개정 법률(1956년 2월 13일)은 시장, 읍장, 면장을 당해 시, 읍, 면의 선거권자가 선거하도록 하였다(제98조 제5항). 동 법률에 따라 1956년 8월 8일 시, 읍, 면의원 선거와 시, 읍, 면장 선거가 실시되고, 8월 13일에 시도의원 선거가 실시되었다.
제4차 개정 법률(1958년 12월 26일)에서는 시, 읍, 면장의 선거제를 폐지하고 다시 임명제로 전환하였고, 지방의회 의원 임기를 3년에서 4년으로 연장하였다.
불의에 항거한 4·19 혁명 이후 개정된 제5차 개정 법률(1960년 11월 1일)은 선거연령을 21세에서 20세로 낮추었고, 부재자 선거제도를 채택하였으며, 도지사, 서울특별시장, 시장, 읍장, 면장과 동장, 이장을 직선제로 전환하고 임기를 4년으로 하였다. 이에 따라 1960년 12월 26일에 시, 읍, 면장 선거가 실시되었고, 12월 29일에 도지사, 특별시장 선거가 실시되었다.
지방자치법은 1961년 시행된 지방자치에 관한 임시조치법에 의하여 사실상 효력이 정지되었다. 지방자치에 관한 임시조치법은 1961년 9월 1일에 제정되어 10월 1일에 시행되었다. 동 법률은 “혁명 과업을 조속히 성취하기 위하여 지방자치행정을 더욱 능률화하고 정상화함으로써 지방자치행정의 건전한 토대를 마련함을 목적으로” 하는 것이었다(제1조). 동 법률에 따라 지방자치단체는 도와 서울특별시, 시와 군의 2종으로 재편되었다. 도와 서울특별시는 정부의 직할에 두고, 시와 군은 도의 관할구역에 두었으며, 읍과 면은 군에 소속되는 것으로 하였다. 읍장과 면장은 군수가 임명하고, 동장과 이장은 시, 읍, 면장 또는 구청장이 임명하는 것으로 하였다.
지방의회의 의결을 요하는 사항에 관하여는 도와 서울특별시의 경우에는 내무부 장관의 승인을 얻어 시행하도록 하고, 시와 군의 경우에는 도지사의 승인을 얻어 시행하도록 하였다(제10조). 지방자치법과 지방자치에 관한 임시조치법이 충돌하는 경우에는 지방자치에 관한 임시조치법을 따르도록 하여 사실상 지방자치법의 효력을 정지하였다.
지방자치에 관한 임시조치법은 1988년 5월 1일에 폐지될 때까지 지방자치단체 종류에 부산시를 추가하고, 인구 50만 이상의 시에 구를 두도록 하는 1973년 개정, 상급지방자치단체 종류를 도, 서울특별시와 직할시로 재편한 1981년 개정을 포함하여 총 6회에 걸쳐 개정되었다.
1988년 4월 6일 지방자치법이 법률 제4004호로 전부개정되어 5월 1일에 시행되었다. 이 법은 “지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로” 하였다(제1조).
1988년의 전부개정은 지방자치에 관한 법률의 목적에 28년 만에 “민주”가 다시 규정되었다는 의미가 있다. 그리고 동 법률의 시행으로 지방자치에 관한 임시조치법은 폐지되었다(부칙 제6조 제1항).
동 법률은 총 10장, 162개 조문으로 구성되었다. 동 법률은 제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도·감독, 제10장 서울특별시 등 대도시행정의 특례 등 10개의 장으로 구성되었다. 전부개정 직전의 법률인 1960년 지방자치법과 비교하면 주민에 관한 장 및 조례와 규칙에 관한 장이 신설되었다는 점이 특징이라고 할 수 있다. 두 법률의 구성을 비교하면 다음과 같다.
| 1998년 지방자치법 | 1960년 지방자치법 |
|---|---|
| 제1장 총강 | 제1장 총강 |
| 제2장 주민 | 제2장 주민 |
| 제3장 조례와 규칙 | 제3장 선거 |
| 제4장 선거 | 제4장 집행기관 |
| 제5장 지방의회 | 제5장 재무 |
| 제6장 집행기관 | 제6장 군, 구, 동리와 서 |
| 제7장 재무 | 제7장 소청 |
| 제8장 지방자치단체 상호간의 관계 | 제8장 시, 읍, 면조합 |
| 제9장 국가의 지도·감독 | 제9장 보직 |
| 제 10장 서울특별시 등 대도시 행정의 특례 |
전부개정된 지방자치법은 ① 지방자치단체의 종류를 특별시·직할시·도 및 시·군·구(특별시·직할시의 구에 한함)로 하고, ② 지방의회 의원의 정수는 특별시·직할시·도는 25인 내지 70인, 시·구는 15인 내지 25인, 군은 10인 내지 20인으로 하되, 의원은 임기 4년의 명예직으로 하며, ③ 지방자치단체의 장은 선거에 의하여 선출하되, 따로 법률로 정할 때까지는 정부에서 임명하는 것을 주요 내용으로 하였다.
그러나 동 법률은 무엇보다도 부칙 제2조에서 “이 법에 의한 최초의 지방의회는 시·군 및 자치구부터 구성하되, 그 지방의회 의원의 선거는 이 법 시행일로부터 1년 이내에 실시한다.”(제1항), “이 법에 의한 최초의 시·도의회는 시·군 및 자치구의 의회가 구성된 날로부터 2년 이내에 구성한다.”(제2항)라고 규정하여, 지방의회의 구성을 가능하게 하였다는 점에서 큰 의미가 있다.
이후 지방의원 선거 시기와 관련하여 몇 차례의 지방자치법 개정이 있었다. 1989년 12월 30일 법률 제4162호로 개정된 지방자치법은 부칙 제2조에서 지방선거의 실시 시기와 관련하여 시·도 및 시·군·자치구의 의회 의원의 선거는 1990년 6월 30일 이내에 실시하고, 시·도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장의 선거는 1991년 6월 30일 이내에 실시하는 것으로 규정하였다.
그 후 1990년 12월 31일 법률 제4310호로 개정된 지방자치법은 부칙 제2조에서 지방선거의 실시 시기와 관련하여 시·도 및 시·군·자치구의 의회 의원의 선거는 1991년 6월 30일 이내에 실시하는 것으로 하고, 시·도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장의 선거는 1992년 6월 30일 이내에 실시하는 것으로 하였다. 동 법률에 따라 1991년 3월 26일에 기초의원 선거를 실시하였고, 6월 20일에 광역의원 선거를 실시하였었다. 이 선거로 1961년 이후 무려 30년 만에 지방의회가 다시 구성되었다.
이후 1994년 3월 16일 법률 제4741호로 개정된 지방자치법은 부칙 제2조에서 최초의 지방자치단체장의 선거 실시 시기에 관한 경과조치를 규정하면서 최초의 지방자치단체장의 선거는 1995년 6월 30일 이내에 실시하여야 하는 것으로 규정하고, 부칙 제3조에서 최초의 지방자치단체장 등의 임기에 관한 경과조치로 이 법에 의한 최초의 지방자치단체의 장과 시·군 및 자치구의회 의원의 임기는 1995년 7월 1일부터 개시되며, 그 임기는 1998년 6월 30일로 만료되는 것으로 하였다. 이에 따라 1995년 6월 27일 기초의원, 광역의원뿐만 아니라 기초지방자치단체장과 광역지방자치단체장을 동시에 선출하는 제1회 전국동시지방선거가 실시되었다. 이 선거를 통하여 시도지사 15명, 시장·군수·구청장 230명, 그리고 시도의회 의원 및 시군구 의회 의원을 선출하였다.
