조선왕조 시기 지방행정의 중심 단위는 도와 면이 아니라 왕권의 대행자인 군수와 현감이 다스렸던 군현이었다. 하지만 이 같은 조선왕조의 지방통치제도는 구한말 일제초기 지방제도 개혁과정에서 전면적으로 해체되었는데, 그 과정에서 군수와 현감을 감독하는 기능만을 담당했지 행정기관으로서의 성격은 거의 없었던 도, 그리고 일종의 방위면이었던 면의 기능이 강화되었음은 물론이다. 요컨대, 1914년의 군면 폐합과 부제 실시, 1917년의 조선면제 실시, 1920년의 지방자치제 실시, 1931년도의 읍제와 도제 실시 등은 군현제의 유산을 제도적으로 청산해 가는 과정에 다름 아니었다. 이런 과정에서 군면 폐합 시기 317개에 달했던 군은 그 숫자가 220개(2개는 도(島))로 줄고, 군 기구의 위상도 도나 면 혹은 부읍처럼 법인체가 아닌 중급(2차) 행정기관으로 그 위상이 약화되었다.

1910년 9월 강점 당시 조선의 지방행정조직은 1수부(首府: 경성), 13도, 11부, 317개 군으로 짜여져 있었는데 부는 인천, 군산, 목포, 부산, 마산, 진남포, 신의주, 용암포(용천), 원산, 청진 등 주로 개항장이 입지한 지역, 특히 일본인 거류민들이 밀집해 있던 지역에 설치되었다. 하지만 당시의 부는 호칭만 달랐을 뿐 일반 군과 동일한 위상을 가진 지방 행정기구에 불과했다. 부와 군의 위상이 결정적으로 달라진 것은 1913년 10월 제령7호로 「부제」가 발포되고, 같은 시기 제령8호로서 「학교조합령」이 개정되고, 또 1914년 4월 1일 「부제」 시행과 동시에 거류민단, 거류지 제도 및 한성위생회가 철폐되면서부터였다.

부제 실시와 동시에 총독부는 이전에 부의 관할 아래 있던 농촌지역을 분리하여 별도의 군으로 독립시키고 시가지 부분만 대상구역으로 하여 부를 설립하였는데, 부제 실시 당시 부의 수는 12개였다. 당시 부가 처리할 사무의 범위는 일본인 교육을 제외한 일반 공공사무였다. 부제의 실시와 동시에 각 부에 존재했던 일본 거류민단은 폐지되고, 그들이 처리해온 사무와 재산과 부채는 모두 부에 승계되었다. 하지만 일본인의 교육은 부제 실시와 동시에 발포된 「조선학교 조합령」에 의거하여 설립된 별도의 공법인 학교조합이 관할하였다. 이에 반해 조선인의 교육은 부윤과 군수의 지도감독 하에 학교비를 설치하여 이를 담당하게 했다.

부제 실시와 동시에 부의 법인적 성격이 강화되었다고 하나 이는 허울뿐이었다. 부가 명실상부한 법인이나 자치단체로서의 성격을 가지려면
① 자치단체장과 지방의회 의원을 주민이 선거로 선출할 수 있는 권한(자치조직권)
② 지방의회가 주민생활을 규제하는 법규(조례)를 스스로 제정할 수 있는 권한(자치입법권)
③ 부가 자체의 세입을 가지고 재정을 자치적으로 운영할 수 있는 권한(자치재정권)을 가지고 있어야 하나, 당시의 부는 이 같은 권한을 거의 가지고 있지 못했다. 부제 실시 이후에도 부윤(총독 임명)은 도지사의 지휘감독을 받았으며, 부협의회도 의결기관이 아니라 부윤의 자문기관에 불과했다. 당시 부협의원은 총독의 인가를 받아 도장관이 임명했다(임기2년).

이후 1920년 7월 제령 제12호로 「부제 중 개정」, 그리고 총독부령 제102호로 「부제 시행규칙 중 개정」이 발표되면서 부 제도가 일부 수정되었다. 특히 달라진 점은 부협의원이 주민의 선거로 선출되기 시작했다는 것이다. 당시 부회의원 선거권과 피선거권은 25세 이상인 남자로서 총독이 지정하는 부세(府稅 : 각종 부가세)를 연 5원 이상 납부하는 자에게만 주어졌다. 부제 개정과 동시에 부윤(주임관)은 부 행정에 관한 사항 중
① 부 조례의 설정 또는 개폐
② 세입세출 예산
③ 기채
④ 주민에게 새로운 부담을 주거나 기존 권리의 포기와 관련한 사항
⑤ 기본재산 등 부 재산의 설치 또는 처분에 관한 사항 등은 부협의회의 자문을 받기에 이르렀다.
하지만 부협의회를 소집할 수 없는 사항 또는 시급을 요하는 사항이 발생했을 때는 총독의 지휘 하에 혹은 도지사 전결로 업무를 처리할 수 있었다.