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면제설명서(面制說明書)

면제설명서
제1 총설(總說)

면(面)은 최하급의 지방기관으로서, 그 제도 여하(如何)는 조선통치의 대국(大局)에 영향을 미치는 바가 크다. 이 때문에 면 제도의 설정에 대해서는 신중한 심의(審議)를 중요시할 필요를 인정하여, 병합할 때에 있어서는 일단 이를 단순한 행정구획으로 하고, 지방관 관제로서 면장(面長)을 두며 면장수당(手當) 및 그 사무집행에 필요한 경비에 한해 이를 면민(面民)으로부터 징수할 수 있도록 하였다. 재산 소유와 사업의 경영 등에 관해서는 이를 훗날의 연구로 미루고, 이후 이 조사 진행에 따라 혹은 면을 통폐합하거나 면사무의 정리, 면경비의 절감, 면직원의 훈련에 힘쓰는 등 장래의 면제 시행에 대한 준비를 기하였다. 본래 그 내용의 정비에 대해서는 향후 많은 노력을 해야 하겠지만, 면장과 기타 면직원은 점차 사무에 익숙하게 되어 사무의 정리는 또한 많은 진전이 있었다. 최근에 지방의 실상을 살피니 면이 경영할 수 해야 할 사업이 많은데도, 면은 아직 법인상 사업 경영을 할 수 없게 되어있기 때문에, 조합(組合) 또는 계(契) 등을 만들어 이를 경영하는 것과 같은 임시방편으로 대응하고 있을 뿐만 아니라, 본부(本府)에 있어서도 또한 시장, 도살장 및 모범림을 어쩔 수 없이 경영하게 되는 실정이다. 이 때문에 지방사무의 통일되지 않아 헛되이 다액(多額)의 경비를 투입할 우려가 있다. 이제 면제 시행의 준비가 거의 이루어짐에 따라, 면제 제정의 필요성을 더욱 절감하게 되었다. 따라서 이제 면제를 발포(發布)하여 위와 같은 사무를 면으로 통일하여 경영시킴으로써 지방의 필요에 부응하면서 그 부담의 경감을 기대하고자 한다. 입안(立案)의 요지는 다음과 같다.

一. 조선통치 상의 큰 견지에서 살펴보면 인지(人智)의 발달 정도에 비추어, 면 제도를 일본의 내지 정촌(町村)과 같은 자치제도(自治制度)로 하기에는 시기상조라고 판단된다. 다만 현재의 실정에 맞도록 하기 위해 재산을 소유하고 동시에 어느 정도의 공공사업(公共事業)을 벌일 수 있도록 인정하는 선에서 그친다. 따라서 관제상으로는 판임관의 대우를 받는 면장을 두는 제도는 지속한다. 관제상 면장으로 하여금 일체의 면 행정을 담당하도록 한다.

一. 상술한 것과 같이, 면은 새로이 그 조직능력을 확대하지 않고 현재의 실정을 기초로 하여 그 능력을 법제상으로 명확히 하는 데 그치지만, 내선인(內鮮人) 다수가

집단으로 거주하는 시가지(市街地)는 그 재력이나 그 사업의 면에서 다른 일반의 면과는 매우 달리 거의 부(府)에 가까운 곳도 있다. 이같은 면을 다른 면과 똑같이 일률적으로 하기에는 실정에 맞지 않으므로, 이같은 면에 대해서는 나중에 자세히 서술하는 것처럼 상담역(相談役)을 두고 또한 기채(起債)할 수 있도록 한다.
이상이 입안의 대강(大綱)이다. 그 세목에 이르러서는 아래에 이를 상세히 논한다.

제2 면의 사무
면이 처리해야 하는 공공사무의 범위는 조선총독이 이를 지정하는 것으로 하였다. 그리고 면제시행규칙으로써 지정한 사무의 종류는 토목(土木), 권업(勸業), 위생(衛生), 경비(警備)의 4가지로 하고, 이 이외의 사무를 처리하고자 하는 경우에는 조선총독의 허가를 받아야 한다는 방침이다(면제 제1조). 현재의 상황에서 면이 전기의 사무를 처리할 수 있게 함은 대체로 지방의 필요에 부응하는 데 족하다. 이같이 한 이유는 면으로 하여금 어떠한 제한 없이 일반적으로 공공사무를 처리할 수 있도록 하면 불필요함에도 불구하고 함부로 사업을 일으켜 면의 기초를 위험에 빠뜨릴 우려가 있으므로, 필요에 따라 서서히 면의 사무 범위를 확장하는 방침을 세웠기 때문이다. 그리고 전술한 사무 중에는[예컨대, 위생조합(衛生組合)에서 경영하는 도살장, 공동 우물, 공동변소(公同便所) 및 산업계(産業契), 또는 면민이 공동사업으로 경영하는 묘포(苗圃), 채종전(採種田) 및 군(郡)이 관리하는 도로개수(道路改修), 농업에 관한 간이강습회(簡易講習會), 품평회(品評會)와 같이] 이미 그 필요에 따라 조합 또는 계 형태로 지방에서 경영하는 사업이 많으므로, 면제도를 시행할 때에는 이것들은 가능한 한 면이 통일적으로 경영하도록 한다. 또한 지방에서의 공공사무로는 교육업무가 있지만 이것에 관해서는 별도로 학교조합령(學校組合令) 및 보통학교비용령(普通學校費用令)이 있어서 각각 그 경영의 방법을 정해놓고 있기 때문에, 면의 사무에서는 이를 제외시킨다. 또한 전술한 4종류의 사무라 하더라도 충분한 감독을 하지 않는다면 혹 함부로 시행될 우려가 있을 뿐 아니라, 필요한 사무라 하더라도 신규계획에 관계되는 것에 대해서는 신중하게 이를 조사할 필요가 있다. 그러므로 면제도 시행의 초기에 있어서는 종래의 조합 또는 계의 명의(名義)를 이용하는 등 편의에 따라 이미 지방에서 경영하고 있는 여러 가지 사무를 면에서 통일적으로 경영하도록 한다. 새로운 사업을 경영하고자 할 경우에는 특별히 도장관(道長官)의 승인을 받아야 하는 등 엄중하게 감독한다.

제3 면의 직원
면에는 면장(面長) 외에 면직원을 두고, 조선총독이 지정한 면에는 상담역(相談役)을 두는 것으로 하였다. 면장의 그 설치(設置), 임면(任免)에 관해서는 지방관관제(地方官官制) 중에 별도로 규정하고 있기 때문에, 면제(面制)에서는 단지 면사무에 대한 면장의 직무를 규정하는 것에 그친다(면제 제4조). 상담역은 그 설치, 임면(任免), 임기(任期), 직무(職務)를 제령(制令) 중에 규정한다(면제 제7조, 제8조, 제9조). 면직원은 그 대강만을 제령 중에 규정한다(면제 제5조). 세부항목은 이를 면제시행규칙으로 넘긴다. 그리고 면직원은 대체로 지금의 예에 준거하여 면서기(面書記), 회계원(會計員) 및 구장(區長)으로 삼는다. 면서기는 면의 일반사무에 종사하도록 하고, 회계원으는 면의 출납, 기타 회계사무를 담당케 하며, 구장은 면내의 동리(洞里)에 관한 면의 사무를 보조하게 한다.
상담역은 앞서 간단히 말한 것처럼, 조선총독이 지정한 면에 한하여 이를 두는데, 면장의 자문기관이다. 그러나 시가지(市街地) 등 내선인(內鮮人)이 집단으로 거주하는 면에 있어서는 그 사업이 적지 않음에 따라 면민의 부담도 비교적 많아지기 때문에, 면민으로 하여금 다소간 면행정에 관한 책임을 분담시키는 것이 면행정의 운용상 적당하다고 판단된다.
그렇지만 여러 면사무를 모두 자문하는 것은 번거로울 뿐만 아니라, 오히려 폐해를 일으킬 우려가 없지 않기 때문에, 주로 면 재정에 관한 것에 대해서만 자문하도록 하였다(면제 제7조). 그리고 상담역은 무급(無給)으로 한다. 도장관(道長官)이 이를 임명하고, 그 임기는 3년으로 한다(면제 제8조). 또한 상담역의 정원(조선총독의 허가를 받아 도장관이 이를 정한다) 및 내·선인 별(別) 인원수의 표준(標準)에 관해서는 별도로 준칙(準則)을 정하여 이를 통일시키는 것으로 한다.

제4 면의 재무(財務)
면의 경비는 가능한 한 면이 소유한 재산 또는 면민이 비교적 고통을 느끼지 않는 수입(收入)으로 이를 지출[支辨]하도록 하는 방침을 채택하기 때문에 면에서도 기본재산을 조성하도록 하고 또 사용료 및 수수료를 징수할 수 있도록 한다. 사환미(社還米)는 본령 시행 후에 면의 기본재산으로 돌린다. 또 시장세(市場稅)를 정리하면서 면으로 하여금 시장 사용료를 징수하게 하고, 묘지(墓地), 나룻배[渡船], 도살장[屠場], 기타 시설물, 그리고 인감증명(印鑑證明), 민적증명(民籍證明)과 같이 특히 개인을 위한 사무에 대해서는 사용료 또는 수수료를 징수하도록 한다(면제 제12조, 제13조). 이들 수입으로 우선 면비(面費)를 지출한다.
그래도 부족할 경우에는 면세(面稅) 및 부역현품(夫役現品)을 징수할 수 있게 하였다(면제 제15조). 면세(面稅), 수수료, 사용료 및 부역, 현품의 부과징수에 관해서는 그 대략을 본령 중에 규정하고, 세부 항목은 실제 사정에 따라 시행규칙으로 이를 정한다(면제 제18조). 그리고 면세의 종류는 대체로 현행 제도에 준거하여 지세나 시가지세(市街地稅) 등의 부가세(附加稅), 그리고 호별할당세금[戶別割] 등 2종으로 한다. 지방에 따라 특별히 세목을 신설해서 부과할 필요가 있는 경우에는 조선총독의 허가를 받아 특별세(特別稅)를 징수할 수 있게 한다. 지방세 또는 시가지세의 부가세, 그리고 호별할당세금에 대해서는 특히 세율의 제한을 두어 함부로 면민의 부담을 증가시키지 않도록 한다. 이 외에 예산결산과 기타 면의 재무에 관해서는 현재 면직원의 능력을 참작하여 가능한 그 사무가 복잡하지 않도록 하고, 시행규칙으로써 적당한 규정을 제정한다.
끝으로 면의 재무에 관해 덧붙이자면, 면은 면세를 징수하여 매년도 필요한 경비를 지출할 수 있기 때문에, 보통의 경우에는 그 경비지급 상 아무런 문제가 생기지 않는다 하더라도, 내선인이 집단으로 거주하여 부(府)에 준하는 면에서는 때에 따라서 다액의 경비를 필요로 하는 사업을 경영할 필요가 생기는 경우가 있다.
이 경우에 있어서는 일시에 기채(起債)하고 수년에 걸쳐 이를 부담시키는 방법을 강구하는 것이 적당하다고 판단되어, 상담역을 둔 면에 한해서 일정한 경우 조선총독의 허가를 받아 면채(面債)를 일으킬 수 있도록 하였다(면제 제22조). 또한 현재에는 일시적인 차입금(借入金)도 허락지 않는 방침을 채택하고 있지만, 면비 징수시기의 관계상 일시 면의 현금이 부족하여 지불에 곤란함이 생기는 경우가 있는데, 이러한 경우에 종래에는 지불을 연기하거나 또는 면장 등이 개인 돈으로 지불하는 방법을 강구하는 등 일시적으로 이를 호도(糊塗)하는 상황이었다. 하지만 이 같은 방법은 오히려 폐해의 원인이 되기 때문에, 본 법령에서는 예산 내에서 지출하기 위해 필요한 경우에는 군수(郡守), 도사(島司)의 허가를 받아 일시적으로 차입할 수 있도록 하여(면제 제21조), 면비 경리의 불편을 없애고자 한다.

제5 면조합(面組合)
면의 공공사업은 대체로 1개 면(面)만의 관계에 그치고, 다른 면의 사무와 관련되는 것은 것은 드물다. 하지만 왕왕 인접한 면과 함께 공동으로 경영하지 않으면 충분히 그 목적을 달성하기 어려운 경우(예컨대 도로, 교량, 나룻배 등의 부류) 또는 인접한 면과 공동해서 이를 경영하는 것이 편리할 경우(격리병사(隔離病舍), 도살장, 묘포(苗圃) 등의 부류)가 있기 때문에, 이들 경우에 있어서는 면조합을 두어 서로 공동으로 이를 경영하도록 하는 것으로 한다. 그렇지만 면의 협의에 따라 면조합을 설립하게 한다면, 조합을 필요로 하는 경우에 있어서도 그 협의가 잘 되지 않아서 지방 공익상 또는 재정상 불이익을 입을 우려가 있기 때문에, 도장관이 조선총독의 허가를 받아 이를 설치하도록 하였다(면제 제26조). 그리고 조합사무의 관리방법, 조합비용의 지출방법 등 조합조직상 중요한 사항은 규약으로써 이를 정하고, 기타 사항은 대체로 면에 관한 규정을 준용(準用)한다.

제6 면의 일부 재산
면을 최하급의 지방단체로 한 이상에는, 면의 일부인 동리(洞里)가 재산을 소유한다면 면의 통일상 적당치 않다고 생각되지만, 종래 동리는 재산을 소유하는 관례가 있고 더구나 이들 재산은 관례상 그 용도가 정해진 것이 있다. 지금 갑자기 이를 면으로 통일시키기에는 곤란할 뿐만 아니라, 적당한 감독을 전제로 하면 동리로 하여금 이를 소유하게 하더라도 각별한 지장은 없다고 판단되기 때문에, 본령에 있어서도 동리 소유 재산을 인정한다(면제 제27조). 이 재산의 관리 및 처분에 관한 일정한 방법을 정해서 유익하게 사용하도록 한다.

제7 면의 감독
현재 면장 및 면직원은 아직 충분히 사무에 익숙하지 못하고 더구나 면제는 이제 처음 시작하는 단계에 속하기 때문에, 이 실시하면서 매우 용의주도[周到]하게 감독을 하지 않는다면, 헛되이 지방민의 부담만을 증가시키고 말아 그 효과를 보지 못할 않을 우려가 있다. 특히 본령을 시행할 초기에는 지방관청으로 하여금 면의 운용에 관한 방침을 충분히 주지시켜 잘못이 없도록 해야 한다. 고로 면의 사무, 면직원의 설치, 임면, 면세(面稅), 수수료 및 사용료의 부과징수, 면의 재무, 면조합 등 제반 사항에 걸쳐 주도면밀한 감독 방침을 세우고, 중요한 사항은 혹 감독관청에서 이를 정하거나 감독관청의 허가를 얻어 이를 처리하도록 한다. 그리고 도장관 또는 군수, 도사의 직권에 속하는 사항 중에 중요한 것에 대해서는 본부(本府)에서 준칙을 정해 이의 통일을 도모함과 함께, 면제도 시행상 주의해야만 하는 요점에 관해서는 별도로 훈령을 내려 착오가 없도록 한다.
부언(附言)
면제 시행은 종래의 면 사무 및 관례상 면이 소유한 재산 또는 위생조합, 소방조합이 경영한 사업 및 재산의 인계 등에 관한 경과적 규정을 제정할 필요가 있다. 하지만 이들 사항에 대해서는 상황이 복잡하게 얽혀있고 동시에 상세한 규정을 필요로 하여, 본령 중에서 규정하는 것이 곤란하기 때문에 부제(府制) 시행시에 함께 별도로 이것을 정한다.

기록물 리스트

• 1 . 표지
• 2 . 색인
• 3 . 조선 면제 제정의 건
• 4 . 조선 면제안(제령)
• 5 . 면제 시행에 관하여 발령을 요하는 제법규
• 6 . 지방 비령 및 면제도에 관한 건 총독에 개신안
• 7 . 조선2급 면제안
• 8 . 1급 면제안(조선)
• 9 . 조선2급 면제안
• 10 . 조선1급 면제안
• 11 . 조선2급 면제안
• 12 . 면제 설명서
• 13 . 면제
• 14 . 면제 시행규칙
• 15 . 면제 시행기일 면제의 시행에 관한 건 면장 및 면리원 복무 규율면에 관한 규정
• 16 . 면제 시행규칙
• 17 . 면제 설명서
• 18 . 제1부장회동 자문사항
• 19 . 제1부장회동 질의 사항에 대한 해답
• 20 . 도별 공공시설비 조사표 공공사업비 비목별 조위생 조합 예산조 소방조 예산조 위생 조합 부채 조면
• 21 . 도지사 훈시(대정8년 10월 군수회의)
• 22 . 면의 상황 등
• 23 . 각 년말 호구부담 총액 면도합 일람 최대 최소면의 상황 비교 지정 면의 예상 면유 재산 동리 유 재산면
• 24 . 면제 시행규칙안(부령)
• 25 . 면제안(제령)
• 26 . 면제 시행규칙(대정6년 4월21일)
• 27 . 수정 의견 이유
• 28 . 면제에 대한 의견(아부 참사관)
• 29 . 면에 대한 제(미정고)
• 30 . 면제안
• 31 . 면제(최후-확정안)
• 32 . 면제안(제령)
• 33 . 조선 면제(제령)
• 34 . 면제안(제령)
• 35 . 조선 면제안
• 36 . 면제 시행규칙(부령)
• 37 . 면제 시행규칙안(부령)
• 38 . 면제
• 39 . 면제 시행규칙
• 40 . 면제 시행기일 면제의 시행에 관한 건 면장 및 면리원 복무 규율면에 관한 규정
• 41 . 면제 시행 심득
• 42 . 제1부장회동 자문사항
• 43 . 도별 공공시설비 조사표 공공사업비 비목별 조위생 조합 예산조 소방조 예산조 위생 조합 부채 조면
• 44 . 제1부장회동 자문사항
• 45 . 제1부장회동 타합사항