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헌법개정 제의의 이유서 및 조문별 설명서 송부의 건
안건 : 헌법개정 제의의 이유서 및 조문별 설명서 송부의 건
단기 4285년 5월 14일 정부에서 국회에 제출한 헌법개정의 제의에 관한 이유서 및 조문별 설명서 300부를 대통령의 명을 승하여 자에 송부하나이다.
헌법개정제의 이유서
금번정부가 제안한 헌법개정제안의 주요내용은 양원제도와 대통령 부통령 직접 선거제도의 채택 및 국무위원과 대사, 공사의 임명에 있어서의 하원 또는 상원의 승인제도의 창설에 있다.
1. 양원제도의 창설
양원제도와 단원제도의 장단에 관하여는 아직 논의가 구구하지만 양원제도가 국회의 경솔부당한 의결과 과오를 피할 수 있다는 점, 다수당의 전제를 방지할 수 있다는 점, 정부와 국회의 충돌을 완화시킬 수 있다는 점, 상원에 비교적 노련하고 원만한 인물을 선출할 수 있다는 점 등의 장점을 가지는 데 착안하여 미영을 선두로 대다수의 민주국가는 양원제도를 채택하고 있다. 우리민국 헌법은 건국초기에 있어서의 특수사정, 특히 산적된 국무의 신속처리를 위하여 단원제도를 채택하였던 것인 바, 헌정 4년을 경과한 금일에 있어서는 서상(叙上) 양원제도의 장점을 활용함으로써 국회를 더욱 강화하고 국가백년의 대계를 확립하자는 것이 국민대다수의 여론임에 비추어 이에 양원제도를 채택하려는 것이다.
여기서 하나 특기할 것은 본 개정안은 상술한 취지하에 양원제도를 채택하면서도 본시 세계의 대세에 따라 하원에 우세권을 인정하고 있다는 점이다.
양원의 권한 관계를 어떻게 하느냐에 관하여는 국가에 따라 그 제도가 편차하지만 국회는 민의를 반영하기 위하여 존재한다는 의회제도의 본지에서 본다면 민의를 원칙적으로 더 충실하게 반영하는 하원에 중점을 두고 그에 우월권을 부여하는 것이 민주주의적 요구에 합치된다. 단언하면 상원은 하원과 대등한 지위를 가지는 것이 아니고 그의 정당한 임무는 적극적인 활동에 있다기보다 오히려 하원의 경솔부당한 행동을 방지하는 이른바 견제적인 역할에 있다고 볼 수 있으며 영국, 불란서, 애란 , 호주, 일본 등 다수의 입헌국가는 이러한 취지하에 하원에 우위권을 주고 있다.
본 헌법개정안도 이러한 진보적 경향에 따라 양원합동회의, 하원의 의안 선의권, 하원의 국무위원승인권 등등의 규정에 의하여 하원에 우월성을 인정하는 제도를 채택하고 있다.
제1로 양원합동회의에 관한 것인데 이는 양원이 충돌한 경과에 양원합동회의로 하여금 다수결에 의하여 의결하게 함으로써 상원보다 더 많은 수의 의원을 가진 하원을 우월하게 하는 방법인데, 개정안 제37조 제2항이 「법률안 기타 의안에 관하여는 양원의 결정이 일치되지 아니할 때에는 각원의 재적의원 과반수가 출석한 양원합동회의에서 출석의원 과반수로써 의결한다」라고 규정한 것은 이 취지에서 유래한 것이다. 또 안 제53조 제5항도 국회가 대통령, 부통령을 선거하는 예외적 경과에 있어서의 하원의 우월권을 인정하고 있다.
제2로 하원의 선의권에 관한 것인데 개정안 제39조 제2항이 의안은 원칙적으로 먼저 하원에 제출하게 하고 동조 제3항이 일원에서 부결된 안은 타원에 이송할 수 없게 하고있는 것은 하원에 의안 선의권을 통한 우월권을 인정하고 있는 것이다.
제3으로 개정안 제69조 제2항이 국무위원의 임명에 하원의 승인을 필요로 하게하고 있는 규정 역시 하원에 일종의 우월권을 주는 결과가 된다.
끝으로 하나 부기할 것은 개정안은 상원의원의 3분의 2는 민선으로 하고 3분의 1은 대통령 임명제로 하고 있는 바 이는 국가에 유공한 자와 학식명망이 높은 자 중에서 대통령이 국무회의의 의결을 거쳐 상원의원을 임명할 수 있게함으로써 상원에 노련하고도 원만한 애국지사를 확보하려는 것이다.
2. 대통령, 부통령 직접선거제도의 채택
국민주권을 근본원칙으로 하는 민주국가에 있어서는 모든 공무원은 주권자인 국민의 공복이며 언제든지 국민에 대하여 책임을 지는 것이다. 대통령 역시 공무원의 한사람일 뿐만 아니라 행정부의 수반이며 국가를 대표하는 중책을 가지는 것이므로 다른 공무원보다 일층 더 주권자인 국민의 의사가 그에게 직접적으로 반영 침투되어야 할 것이며 부통령 역시 그러하여야 할 것이다. 이러한 견지에서 보면 대통령과 부통령을 국회에서 선거한다든가 국민이 간접적으로 선거한다든가 하는 것은 민주주의의 이상에 철저하지 못한 것이며, 그 위에 삼권분립주의를 원칙으로 하는 우리나라에서 입법부인 국회가 행정부의 수반인 대통령을 선거한다는 것은 이론상으로나 실지상으로나 타당하지 않으므로 개정안은 대통령과 부통령의 직접선거제도를 채택하려는 것이다.
3. 국무위원과 대사, 공사 임명에 대한 승인권
대통령중심제를 근간으로 하는 우리민국에서 대통령의 공무원 임명문제 특히 국무위원의 임명문제는 여러 방면에서 많이 논의되어 왔고 또 금번 국회의원 중에서 제안된 헌법개정안 역시 이 점을 중시한 것으로 사료된다. 정부는 국회와 정부 긴밀 원만한 연결, 협조를 확보하려는 취지하에 국회의 의사도 촌도하여 개정안 제69조 제2항에서 국무위원의 임명에 대한 하원의 승인, 동 제2조 제2항에서 대사와 공사의 임명에 대한 상원의 승인을 규정하여 국회의 권한을 강화하고 대통령의 공무원 임명권에 자진하여 중대한 제한을 가한 것이다.
이상 금번의 개헌안은 대통령, 부통령 직접선거제도와 양원제도의 채택이라는 점에서는 과반의 정부제안 개헌안과 그 취지가 대동소이하지만 그간 진정한 민의와 국회의 의사를 다시금 참작하여 양원제도를 채택하면서도 하원에 우월권을 인정한 것. 국무위원와 대사, 공사의 임명에 하원 또는 상원의 승인권을 인정함으로써 국회에 중대한 권한을 부여한 것 등의 점에서 그 내용에 중대한 신제도를 창안하였다. 그리고 본개정안은 첫째 양원제도에 의한 국회의 강화, 둘째, 대통령 직접선거제도에 의한 민주주의의 심화, 셋째, 국무위원과 대사, 공사의 임명 승인제도에 의한 인선의 과정과 국회, 정부 간의 연락의 긴밀화 등등 으로써 대통령중심제를 그대로 유지하면서도 가장 우리나라 현황에 적합하는 민주정치를 실현 할 수 있다고 믿어마지 않는 바이다.
개정제의의 조문별 설명서
一. 제31조 제2항을 신설한 것은 양원제를 채택하는 당연의 결과임
一. 제32조 제1항은 양원은 보통, 평등, 직접, 비밀의 선거제도에 의하여 공선된 의원으로써 조직하되 상원의원 3분의 1인은 대통령의 임명제로 하려는 것임. 제2항은 양원상호 독립의 원칙의 당연의 결과임. 제3항은 양원의원의 정수와 선거에 관한 세칙은 법률로써 정하게 하려는 것임
一. 제13조 제1항은 하원의원의 임기를 현 국회의원의 그것가 같이 4년으로 하려는 것임. 제2항은 상원의원의 임기를 6년으로 하되 2년마다 의원의 3분의 1을 개선하려는 것인데 이는 하원의원이 4년마다 전원이 개선되는데 대하여 상원의 영속성과 사무적인 숙련성을 확보하려는 것임
一. 제35조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 의원수가 많은 하원과 의원수가 적은 상원의 균형을 맞추기 위하여 임시회 요구의 정족수에 차이를 둔 것임. 제2항을 삭제한 것은 대통령과 부통령의 선거보고를 받기위한 국회의 집회를 따로히 제53조 제2항에 규정하기 때문임
一. 제36조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 부통령인 상원의장이 양원합동회의의 의장이 되도록 하였음
一. 제37조 제1항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임 제2항은 의안에 관하여 양원의 의결이 일치하지 아니할 때에는 양원합동회의에서 의결하게함으로써 하원에 우월권을 주려는 것임. 제3항은 부통령인 상원의장에게는 표결권을 주지 않으려는 것임. 제4항은 양원의장에게 모다 가부동수인 경과에 결정권을 준 것임.
一. 제38조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임
一. 제39조 제2항은 하원에 원칙적으로 의안의 선의권을 주려는 것임. 제3항은 결과적으로 하원의 우월을 초래할 것임.
一. 제40조, 제43조, 제45조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임
一. 제46조 제2항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 탄핵소추의 발의권은 하원의원에게만 주고 그 결의는 양원합동회의에서 하도록 하였음
一. 제47조 제2항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 탄핵재판소의 국회측 심판관의 자격은 상원의원에게만 주었음
一. 제49조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임
一. 제53조 제1항은 대통령과 부통령의 직접선거제도를 규정한 것임. 제2항은 제35조 제2항이 삭제 된 것을 체제상 본조 제2항으로 신설한 것임. 제3항과 제4항은 대통령, 부통령의 선거에 있어서 투표보고의 접수, 득표의 계산과 당선의 공포가 상원의장 관장하에 양원합동회의에서 행하여 질 것을 규정한 것임. 제5항은 당선결정에 관한 절차를 규정한 것인데 2인 이상의 최고 득표자가 있는 극단적인 예외의 경우에는 양원합동회의에서 선거하게 하려는 것임. 제8항은 대통령과 부통령의 선거에 관한 세칙은 법률로써 정하게 하려는 것임
一. 지54조를 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임
一. 제62조 제2항을 신설한 것은 대사와 공사의 임명에 대하여 상원의 승인권을 창설한 것임
一. 제69조 제1항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 하원의원의 총선거 후 처음 국회가 개회되었을 때에 국무총리에 대한 국회의 승인을 다시 얻게 하려는 것임. 제2항을 신설한 것은 국무위원의 임명에 대하여 하원의 승인권을 창설한 것임 . 제81조 제3항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 헌법위원회의 국회측 위원수를 하원은 3인, 하원은 2인으로 하려는 것임.
一. 제98조 제1항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과인데 헌법개정의 제의에 있어서는 하원에서는 재적의원 삼분의 1이상, 상원에서는 재적의원 3분의 2이상으로 하여 수적균형을 맞추려는 것임. 제4항을 개정한 것은 양원제도를 채택한 결과임
一. 부칙 제1항은 이 개정헌법은 공포한 날로부터 시행하되 상원에 관한 규정 및 그 존재를 전제로 하는 규정은 상원이 구성된 날로부터 시행하려는 것임. 제2항과 제4항은 상원이 구성될 때까지의 경과 규정임. 제5항은 현 국회의원을 전부 하원의원으로 하고 그 임기는 국회의원의 임기의 만료로써 종료시키려는 것임. 제6항과 제7항은 제33조 제2항의 결과로서 제1회의 상원의원을 삼분하여 그 임기를 각각 6년, 4년, 2년으로 하려는 것임. 제8항은 현 대통령과 부통령을 이 개정헌법에 의한 대통령과 부통령으로 하고 그 임기를 현 대통령과 부통령의 임기의 종료로써 종료시키려는 것임