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헌법개정에 관한 건(이기붕 의원 외 134인)
우리 대한민국 헌법은 단기 4281년 7월에 제정 공포되었고 단기 4285년 7월에 그 일부의 개정이 있었는 바 헌정 7년의 실제 운영에 비추어보건대 일부 개정 또는 보충을 요할 점이 있을 뿐 아니라 정세의 천이와 국내의 실정에 감하여 새로운 제도로에 이행을 절감하는 바도 있으므로 이에 헌법의 개정을 제의하는 바이다.
본 개정안의 주요골자는 국민투표제의 채택, 참의원 의원의 부제 변경, 대법관, 기타 고급 공무원의 임명에 대한 참의원의 인준권 부여, 국무총리제 및 국무원 연대책임제의 폐지와 국무위원에 대한 민의원의 개별적 불신임권 부여, 군법회의의 헌법적 근거명시, 경제조항의 개정과 국민에게 헌법개정 제의권 부여 등이다. 이 7개항 외에 국회의 정기회의 집회 기일을 법률로써 규정하게 한 것, 양원의 권한관계를 명확하게 하고 혹은 변경한 것, 국회의 탄핵소추의 발의 및 결의정족수를 저율로 한 것, 대통령이 궐위되었을 때 혹은 대통령, 부통령이 모다 궐위 되었을 때의 후임자에 관한 규정을 신설하고 그 선거에 관한 규정을 변경한 것, 헌법개정의 한계를 규정한 것과 현대통령에 한하여 중임제한을 철폐한 것 등이 그 내용이다.
1. 국민투표제의 채택
민주국가에서는 주권은 재민인 것이다. 국민을 명실상부하게 주권자로 하기 위하여는 국가운명을 좌우하는 중요사항에 대한 최후결정권을 실정법상으로 국민에게 부여하여야 할 것이다. 이러한 취지에서 현대선진민주국가들은 소위 간접민주제 내지 대의적 민주정치를 원칙으로 하여 국민은 다만 대통령과 국회의원을 선거하고 이 대통령과 국회, 법원과 아울러 모든 국무를 처리하게 하는 제도를 취하면서도 헌법 개정 영토 변경과 같은 중대사항에 대하여는 국민투표에 의하여 결정하는 직접민주제를 채택하여가는 대세에 있다.
우리 헌법 제2조는「대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다」고 규정하여 우리나라가 국민주권에 입각하는 민주국가임을 선언하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 헌법상 주권자로서의 국민에게 인정된 권리는 오직 공무원 선거권과 공무담임권을 들 수 있을 뿐이요 국가안위에 관한 중대사항에 관하여는 법상 하등의 발언권이 없으니 이는 국민주권의 대원칙을 구현함에 있어서 유루된 일이라고 하지 않을 수 없다. 그러므로 본 개정안은 제7조의 2를 신설하여 대한민국의 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항에 관한 국민투표제를 채택함으로써 국민주권의 대원칙을 충실하게 구현하고 민국운명의 최고결정권을 국민에게 부여하려는 것이다. 동시에 본 개정안은 국민투표제의 남용과 그로 인한 국회의 거세 기타 여러 가지 상기 할 수 있는 폐해를 배제하기 위하여 다음과 같은 엄격한 조건을 붙였다.
제1로 국민투표에 부할 사항을 「대한민국의 주권의 제한 또는 영토의 변경을 가져올 국가위태에 관한 중대사항」에 국한하였다.
제2로 국민투표는 반드시 국회의 가결을 거친 후에야만 할 수 있게 하였다. 그러므로 국민투표는 국회의 가결한 사항에 대하여서만 할 수 있는 것이며 국회에서 부결한 사항 또는 국회의 의결을 거치지 않은 사항은 국민투표의 대상이 될 수 없다.
제3으로 국민투표의 발의권을 국민에게만 부여하고 국회 또는 대통령에게는 이를 인정하지 않았다. 그러므로 국민투표는 국회의 가결에 대하여 국민이 이의가 있을 때에만 할 수 있다.
끝으로 헌법개정이 국민투표로써 부결되었을 경우에 관하여는 따로 제98조 제5항에 단서를 가하였다.
2. 참의원 의원의 부제변경
현행 헌법 제33조 제2항은 참의원 의원의 임기를 6년으로 하고 2년마다 의원의 3분의 1을 개선하는 3부제를 채택하고 있는 바, 2년마다 선거를 시행함은 각종 선거실시의 실정에 비추어 선거횟수의 과다, 거액의 선거비의 소진 등 폐해가 많으므로 본 개정안은 이를 개정하여 3년마다 의원의 2분의 1을 개선하는 2부제를 채택하고 아울러 그 경과규정으로 본 개정안 부칙 제2항을 가하였다.
3. 대법원 기타 고급공무원의 임명에 관한 참의원의 인준권 부여
현행 헌법은 국무총리와 대법원장의 임명에 관하여서만 국회에 승인권을 주고 있는 바 본 개정안은 국무총리제의 폐지를 구상하고 있으므로 만일 그렇게 된다면 대통령의 임명권에 대한 국회의 관여권으로서는 대법원장의 임영에 대한 승인권 밖에 없게 된다. 그러므로 본 개정안은 삼권분립주의에 있어서의 견제균형원칙에 따르는 대통령의 고급 공무원 임명에 관한 국회의 관여권을 강화하기 위하여 제42조의 2를 신설하여 참의원에 대법관, 검찰총장, 심계원장, 대사, 공사 기타 법률에 의하여 지정된 공무원의 임명에 관한 인준권을 부여하였다. 그러나 국무회의의 구성원이며 정치적 존재로 볼 수 있는 국무위원에 대하여까지 참의원의 인준권을 확대하면은 국민의 정치적 책임을 참의원이 전담할 우려가 있을 뿐 아니라 제2원적 성격을 가진 참의원 원래의 사명에도 배치됨으로 국무위원에 대하여는 민의원에 개별적 불신임결의권을 부여하기로 하고 임명에 있어서의 인준은 하지 아니하기로 하였다.
4. 국무총리제 및 국무원의 연대책임제의 폐지와 국무위원에 대한 민의원의 개별적 불신임권 부여
현행 헌법은 대통령을 국민이 직접선거하게 하고(제53조), 그 임기는 4년으로 하며(제55조) 그를 명실상부하는 행정권의 수반으로서 국무회의의 의장이 되고 국무총리 기타의 행정각부장관을 임명하여 이를 명령감독할 수 있게 한 점(제51조, 제70조 제1항, 제71조, 제73조 제2항 등)에서는 미국식인 대통령중심제를 채택하고 있다. 그러나 국무원에 대한 민의원의 불신권(제70조의 2) 및 그에 대응하는 국무총리 및 전국무위원의 민의원에 대한 연대책임(제73조 제3항)과 국무위원 및 행정각부장관의 임명에 대한 제청권을 가지는 국무총리(제69조 제3항, 제73조 제1항)에 관한 규정은 그 본질에 있어서 영국식인 내각책임제를 채택한 것이다. 그러므로 우리나라 정부형태는 대통령중심제와 내각책임제를 무비판하게 혼합채택한 것이며 실정법상으로 해결할 수 없는 중대한 모순을 내포한 것으로 국회와 정부와의 상호관계 또는 행정운영에 있어서 여러 가지 혼란과 상충을 야기시키고 있다. 그러므로 본 개정안은 내각책임제의 특징적 책임인 민의원의 국무원 불신임권 및 이에 대응하는 국무원의 연대책임을 폐지하고(제70조의 2 개정, 제70조 제3항 삭제) 아울러 국무총리제의 삭제와 그에 수반하는 필요한 조치를 규정함으로서(제44조, 제56조 제1항, 제52조, 제53조 제8항, 제66조, 제68조, 제69조, 제73조, 제74조) 정상적인 대통령중심제를 채택하려는 것이다. 다만 미국과 같이 의결기관으로서의 국무원을 없이하고 국무위원의 국회에 대한 책임을 전혀 인정하지 않는다면 정당정치가 아직 충분히 구현되지 못한 민국의 실정에 감하여 여러 가지 폐해의 발생도 염려되므로 본 개정안은 의결기관으로서의 국무원(제68조)과 민의원의 국무위원에 대한 개별적 불신임권(제70조의 2 개정)은 그대로 존속시켰다.
5. 군법회의의 헌법적 근거 명시
현행 헌법은 헌법회의에 관하여 하등 규정한 바 없기 때문에 국법회의의 위헌문제까지 논의됨에 비추어 본 개정안은 제83조의 2를 신설하며 그 헌법적 근거를 명시하였다.
6. 경제조항의 개정
현행 헌법은 중요자원 및 그 개발과 공공성을 가진 중요기업에 있어서 국유 내지 국영 또는 공영을 원칙으로 하고 있다. 그러나 우리나라 현황으로 보아 이러한 경제체제가 일면 각인의 자유창의의 억압과 타면(他面) 합리적 기업영업 방법의 열세로 말미암아 우리나라 경제를 침체상태에 빠트리고 있음은 부인할 수 없는 상태이다. 그러므로 본 개정안은 우리나라 현실에 적합하도록 경제체제의 중점을 국유, 국영의 원칙으로부터 사유, 사영의 원칙에 옮김으로써(제85조, 제87조, 제88조, 제89조의 개정) 생활력의 고도증강과 국가경제의 비약적 발전을 도모하려는 것이다.
7. 국민에게 헌법개정 제의권의 부여
현행 헌법은 헌법개정의 제의권을 대통령과 양원의원에게만 인정하고 있다. 그러므로 본 개정안은 국민투표제의 채택과 동일한 취지에서 국가의 최고법규인 헌법에 관하여 그 개정의 제의권을 국민에게도 인정하려는 것이다.(제98조 제1항의 개정)
8. 기타개정사항
제1. 국회의 정기회의 집회 기일을 법률로써 규정하게 한 것
현행 헌법 제34조는 국회의 정기회를 매년 연1회 12월 20일에 집회하게 하고 있다. 그러나 정기국회의 가장 주요한 임무는 예산의 심의결정에 있으므로 정기국회의 집회기일을 헌법으로 고정함은 회계연도의 변경에 중대한 제약을 주고 회계연도를 개정하려면 그때마다 헌법의 개정이 필요하다. 그러므로 본 개정안은 회계연도의 개정에 따라 융통성 있게 정기국회의 집회일을 개정할 수 있도록 그를 법률로써 규정하게 하였다.
제2. 양원의 권한관계를 명백하게 하고 혹은 변경한 것
(1) 현행헌법 제37조 제2항은 의안에 관하여 양원의 의결이 일치되지 아니할 때에 양원합동회의에 부의할 것을 규정하고 있지마는「양원의 의결이 일치되지 아니할 때」라는 용어가 불분명함으로 본 개정안은 이를「양원의 가부의결이 상반할 때 또는 의결 내용이 일치하지 아니할 때」라고 명백히 규정하였다. 다만 예산에 관하여는 그 중요성에 감하여 그 심의결정의 혼란 지연을 방지하기 위하여 특히 민의원에 우위권을 인정하고 예산안에 관하여 참의원이 민의원과 다른 의결을 하였을 때에는 민의원의 재의에 부하고 그 의결을 국회의 결의로 하게 하였다. 그리고 제39조 제4항을 신설하여 양원 중의 일원이 타원에서 이송된 의안을 받은 날로부터 국회 휴회 중의 기간을 제외하고 60일 이내에 의결하지 아니할 때에는 그 의안은 그 원에서 부결된 것으로 간주할 수 있게 하였다.
(2) 현행 헌법 제39조 제2항과 제3항은 의안에 관한 민의원의 우위를 규정하여 국무총리 및 대법원장의 임명에 관한 의안을 제외한 모든 의안에 대하여 민의원의 선의권을 인정하고 일원에서 부결된 의안을 타원에 이송할 수 없게 하고 있다. 본 개정안은 민의원의 우위를 완화하여 예산안에 관하여서만 민의원의 선의권을 인정하고 법률안에 한하여 민의원에서 부결된 때에는 참의원 또는 양원합동회의에 이송할 수 없게 하였다.
(3) 현행 헌법 중 40조 제2항은 대통령이 거부한 법률안은 국회에서 각원이 그 재적의원 3분의 2이상의 참석과 참석의원 3분의 2이상의 찬성으로써 전과 같이 가결한 때에 법률로서 확정되게 하고 있는 바 본 개정안은 이를 이 경우에 각원의 재적의원 3분의 2이상이 출석한 양원합동회의에서 출석의원 과반수의 찬성으로써 하게 함으로써 그 재의결정수를 저율로 하고 아울러 민의원에 상대적 우위권을 주었다.
제3. 국회의 탄핵심판의 발의 및 의결 정족수를 저율로 한 것
현행 헌법 제46조 제2항은 국회의 탄핵소추의 발의는 민의원 의원 50인 이상 그 결의는 양원합동회의에서 각원의 재적의원 3분의 2이상의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성을 요하게 하고 있는 바 이는 너무나 고율이기 때문에 탄핵소추가 사실상 불가능하게 될 염려가 있다. 그러므로 본 개정안은 발의에 민의원 의원 30인 이상의 찬성, 결의에 양원에서 각각 그 재적의원 과반수의 찬성을 필요로 하게 하였다.
제4. 대통령이 궐위 되었을 때 또는 대통령, 부통령이 모다 궐위 되었을 때에 관한 규정
(1) 현행 헌법은 대통령이 궐위된 때에는 후임자를 선거케 하고 있는 바 본 개정안은 혼란을 피하기 위하여 국민이 직접선거한 부통령으로 하여금 당연히 대통령이 되게 하였다.(제55조 제2항)
(2) 대통령, 부통령이 모다 궐위 된 때에 관하여 개정안은 수석 국무위원으로 하여금 대통령의 권한을 대행하게 하되 3개월 이내에 대통령과 부통령을 선거하게 하였다.(제55조 제4항)
제5. 각군 참모총장의 임명을 국무회의의 의결을 거치게 한 것
현행 헌법은 제72조 제11호에서 군인으로서 그 임면에 국무회의의 의결을 거쳐야 할 자를 「국군총사령관, 국군참모총장」으로 하고 있으나 현재 국군조직의 실정에 비추어 국군총사령관과 국군참모장은 설치할 수 없으므로 본 개정안은 이를 「각군 참모총장」으로 하였다.
제6. 헌법 개정의 한계를 규정한 것
무릇 헌법 개정은 헌법의 동일성을 파괴하지 않고 그 근본정신에 위배하지 않는 한계 내에서만 인정된다. 그러므로 본 개정안(제98조 제6항)은 대한민국이 민주공화국임을 규정하는 제1조와 국민주권을 선언하는 제2조는 물론 민국운명의 최고결정권을 국민에게 주는 개정안 제7조의 2는 개폐할 수 없다고 규정하였다.
제7. 현대통령에 한하여 중임제한을 폐지한 것
현행 헌법 제55조 제1항은 대통령의 중임을 1차에 한하여서만 인정하고 있다. 그러나 내외다난하여 중대한 존망의 기로에 섰다고하여도 과언이 아닌 우리 민국의 기반을 확고케하고 민족의 숙원인 민국주권하의 남북통일을 규정하는 중대 사명을 수행하는데 있어서 중심적 역할을 하여야 할 대통령의 최적임자로서 건국공적이 찬연한 초대 대통령이며 건국 후의 혼란기를 통하여 또는 공산침략에 항거하여 시종일관 애국지성으로 우리 민족을 영도하여 온 이승만 대통령의 계속 재임을 국민이 원한다고 하면 이것을 거부할 하등의 이유가 없는 것이다. 그러므로 본 개정안은 부칙 제3항에서 특히 이 헌법 개정 당시 재임하는 대통령에게 한하여 중임제한에 관한 규정을 적용하지 않도록 하였다.