1925년 302,711명이었던 경성 인구가 1930년 355,426명, 1934년 394,511명으로 불어나는 등 주요 도시(부)의 인구가 급속히 증가하는 반면 농촌사회에 서는 지방유지 즉 대지주 등 자산가와 유력자들이 급속히 줄어드는 현상을 보이자 총독부는 이에 대한 대책마련에 부심하기 시작했다. 총독부는 이에 대한 대책을 마련하고자 내무국장 명의로 각 도지사 앞으로 <인구의 도시집중 방지에 관한 건(人口ノ都市集中防止ニ關スル件)>(내비(內秘) 제46호, 1935년 8월 2일)을 돌려 8월 20일까지 보고할 것을 지시하였다.
인구의 도시집중 방지 관계