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국무회의록의 재발견

국무회의록의 재발견

2차 개헌

1952년 3월, 철회된 개헌안

1952년 3월, 철회된 개헌안

 1954년 개헌은 ‘사사오입 개헌안’으로 알려져 있다. 초대 대통령에 한하여 중임으로 제한되어 있는 대통령의 임기를 적용하지 않는다는 것을 골자로 한다. 이와 함께 경제조항 개정도 중요한 내용인데 사회적으로 많은 주목을 받지는 못했다.

 1954년 2차 개헌에 앞서 1차 개헌 직후인 1952년 9월 정부에서는 대통령 유시로 개헌논의가 다시 시작되었는데, 경제조항에 대한 개정과 국민투표제 도입이 핵심이었다.

대통령 유시 – 헌법개정 언급
  • 대통령 유시 – 헌법개정 언급

    1952년 9월 2일, 화요일 상오 9시 30분, 부산 대통령임시관저에서 제71회 국무회의가 개최되었다. 이날 이승만 대통령은 ‘개헌조목(改憲條目)’은 국회에서 제출하도록 하라는 유시를 남겼다.

대통령 유시 – 헌법개정에 민중투표 언급
  • 대통령 유시 – 헌법개정에 민중투표 언급

    1952년 12월 5일, 화요일 오전 9시 반, 오전에 대통령 부산임시관저, 오후에는 경남도청내 국무회의실에서 제107회 국무회의가 개최되었다. 이날 대통령은 ‘헌법개정과 관련하여 국권(國權)에 관계되는 것은 민중투표로 하여야 할 것’이라는 유시를 남겼다.

대통령 유시 – 국민투표제 등 국회에 강력히 요구하라
  • 대통령 유시 – 국민투표제 등 국회에 강력히 요구하라

    1953년 5월 16일, 서울 경무대 관저에서 제42회 국무회의가 개최되었다. 이날 이승만 대통령은 14개의 유시를 내렸는데, 13번째로 ‘국민투표제, 국회의원 소환제, 참의원 선거 등에 관하여 국회에 강력히 촉진시키라’고 하였다.

  • 헌법개정안을 의결하고 「헌법개정제의」를 공고하였고, 동시에 ‘헌법개정안’에 대한 논의가 본격 진행

     이후 뚜렷한 개헌논의가 진행되지 않은 가운데 정부는 헌법개정안을 의결하고 「헌법개정제의」를 공고하였고, 동시에 ‘헌법개정안’에 대한 논의가 본격 진행되었다.

헌법개정안 국무회의 통과
  • 헌법개정안 국무회의 통과

    1954년 1월 22일, 금요일 오전 9시, 경무대관저에서 제5회 국무회의가 개최되었다. 이날 법제처에서 상정한 헌법개정안 등 5건이 원안 의결되었다.

헌법개정제의의 공고
  • 헌법개정제의의 공고

    1954년 1월 23일 《관보(제1419호)》에 국무원공고 제51호로 「헌법개정제의의 공고」가 고시되었다. 개헌은 4개의 경제조항에 한정되어 있으며 국가자원 활용의 기회를 확대하였고, 기업의 자유경제활동을 보장하고자 하였다.

  • 1954년 3월 초까지 정부는 이 개헌안 통과에 매우 적극적인 태도를 보여주었다.

     1954년 3월 초까지 정부는 이 개헌안 통과에 매우 적극적인 태도를 보여주었다.

자유당, 연석회의 개최
  • 자유당, 연석회의 개최

    1954년 2월 22일 (자유당에서) 국무총리 백두진 등에게 이번 개헌이 경제부흥과 산업개발 촉진에 긴급하고 필요불가결한 것임을 강조하고, 개정안이 통과될 수 있도록 적극적인 협조와 노력을 요청하였다. 이후 각파 대표자(민국당, 무소속, 자유당 의원 16명)와 연석하여 헌법개정안에 대한 격의 없는 의견을 교환하고자 3월 3일 하오 2시 국무회의실로 방문을 요청하였다. 본 문건에는 정당 대표자 명단이 2월 22일자 문건 뒤에 붙어있으나 3월 3일자 연석회의 참석자 명단으로 보는 것이 타당하다.

  • 그러나 무슨 이유인지 정부는 개헌안 철회를 공식화하였다.

     그러나 무슨 이유인지 정부는 개헌안 철회를 공식화하였다.

정부, 개헌안 추진상황 점검
  • 정부, 개헌안 추진상황 점검

    1954년 3월 5일, 오전 9시, 중앙청 국무회의실에서 제13회 국무회의가 개최되었다. 이날 국무총리와 공보처장이 헌법개정안 추진상황을 보고하였다. 자유당은 의원 총회를 앞두고 국무총리, 당중앙위원대표, 의원부대표와 연석회의를 개최하여 개정헌법안 국회 표결에 관해 논의를 하였다. 자유당은 개헌안의 국회 표결을 연기하고 있었다.

정부, 개헌안 철회 의결
  • 정부, 개헌안 철회 의결

    1954년 3월 8일, 월요일 오후 2시 반, 경무대관저에서 제14회 국무회의가 개최되었다. 이날 국회에 제출 중인 개헌안 철회가 의결되었다. 본 문건에서 철회이유는 기재되어 있지 않다.

  • 정부, 개헌안 철회 의결

     이 헌법개정안은 경제부흥을 조속히 수행하려는 목적임을 표방하였으나 외자도입에 따른 자본의 노예화, 자유경제방임이나 독점자본화 등의 우려 속에서 국민과 국회의 지지를 받지 못하였다. 개헌안 제출 과정이 불분명한 점이나 국회에서 표결을 하지도 않았는데 미리 철회한 점, 개헌을 해야만 경제개발이 가능한가에 대한 의문 등 많은 궁금증을 남기고 사라졌다.

1954년 2차 개헌(사사오입)

개정헌법 제2호
  • 개정헌법 제2호

    이 문건은 법제처 법령원본에 포함되어 있으며 2005년 1월 27일 법제처로부터 국가기록원이 이관받아 대통령 재가 문서로 관리하다가 2007년 11월 30일 대통령기록관으로 관리전환되었다. 1954년 11월 29일 대통령 서명, 국무위원 부서, 국새(國璽)가 날인되어 있는 원본이다.

    전체 27개 조항과 부칙이 수정, 증보되었다. 주요 내용은 국민투표제 도입, 현직 대통령의 임기제한 폐지, 국무총리제 폐지, 참의원의 정부인사 인준권 확대 등이다.

  • 1954년 3월 정부개헌안이 철회된 후에도 이승만 대통령은 국무회의에서 개헌에 대해서 계속 연구할 것을 지시

    1945년 3월 정부개헌안이 철회된 후에도 이승만 대통령은 국무회의에서 개헌에 대해서 계속 연구할 것을 지시하였다.

대통령 유시 – 사법제도 개정 연구
  • 대통령 유시 – 사법제도 개정 연구

    1954년 4월 10일, 오전 9시 20분 경무대 관저에서 제21회 국무회의가 개최되었다. 이날 대통령은 헌법 개정시 사법제도 개정을 연구하라고 유시하였다.

대통령 유시 – 입법, 사법, 행정부 관계 규정
  • 대통령 유시 – 입법, 사법, 행정부 관계 규정

    1954년 4월 26일, 오전 10시 40분 경무대 관저에서 제24회 국무회의가 개최되었다. 이날 대통령은 많은 유시를 남겼는데, 특히 법제처에는 개헌시 헌법에 입법, 사법, 행정부의 관계를 상세히 규정 하도록 하였다.

  • 초대 대통령의 종신집정제, 경제조항 개정, 선거민 양원의원 소환권 부여, 중대문제의 개헌은 국민투표로 결정, 정부의 국회해산권부여 등을 지지하는 것이었다.

    《국무회의록》에서는 대통령이 원하는 개헌에 대한 구체적인 내용을 확인할 수 없으나 1954년 5월 20일 총선거를 앞두고 자유당이 전개한 헌법개정운동에서 대략적인 윤곽을 찾아 볼 수 있다. 이 무렵 자유당과 국민회 등은 개헌추진위원회를 구성하여 ‘5개조헌법개정운동’을 전개하였는데, 초대 대통령의 종신집정제, 경제조항 개정, 선거민 양원의원 소환권 부여, 중대문제의 개헌은 국민투표로 결정, 정부의 국회해산권부여 등을 지지하는 것이었다.*

국회 개헌 분위기 보고
  • 국회 개헌 분위기 보고

    1954년 6월 11일, 오전 9시 경무대 관저에서 제31회 국무회의가 개최되었다. 법제처에서는 헌법 제69조 및 제70조의 2에 대한 해석과 국회내 분위기에 관하여 보고하였다. 헌법 69조와 70조는 국회와 정부의 관계를 규정하는 조문이다. 헌법 69조는 ‘국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 얻어야 한다’, 제70조의 2는 ‘민의원에서 국무원불신임결의를 하였거나 민의원의원 총선거후 최초에 집회된 민의원에서 신임결의를 얻지 못한 때에는 국무원은 총사직을 하여야 한다’이다. 이 조항은 실제 공포안에서 ‘국무위원은 대통령이 임명한다’로, ‘민의원에서 국무위원에 대하여 불신임결의를 하였을 때에는 당해 국무위원은 즉시 사직하여야 한다’로 수정되었다.

헌법개정운동 상황 보고
  • 헌법개정운동 상황 보고

    1954년 7월 24일, 오전 9시 반 경무대 관저에서 제37회 국무회의가 개최되었다. 이날 국무총리가 헌법개정운동 추진상황을 보고하였다. 구체적인 보고내용은 없다.

  • 초대대통령의 종신집정제, 경제조항 개정, 선거민 양원의원 소환권 부여, 중대문제의 개헌은 국민투표로 결정, 정부의 국회해산권부여 등을 지지하는 것이었다.

    정부와 자유당은 총선거 이후 정부기구개편 등을 중심으로 하는 개헌안을 추진하기 위하여 헌법개정초안위원회를 구성하는 등 개헌운동을 본격 추진하였다. 개헌의 주요 내용은 '국민투표제 채택, 국회의원 소환제, 국무총리제'를 국무장관제로 변경, 대통령 궐위시 잔여임기는 부통령이 대리하고 부통령궐임시 수석국무위원이 대리, 경제조항 개정 등의 5개 조항으로 정리되었다.**

자유당, 개헌안 추진간담회 개최
  • 자유당, 개헌안 추진간담회 개최

    1954년 8월 31일, 오전 9시 중앙청내 국무회의실에서 제42회 국무회의가 개최되었다. 이날 재무부와 법무부에서 개헌안 추진간담회 경과를 보고하였다는 사실만 기재되어 있고, 구체적인 내용은 없다.

  • 〈개헌제의이유와 요지설명서〉를 의결

    1954년 9월 4일 자유당은 ‘개헌안을 9월 6일 정식 제출할 것’을 결정하고, 이 날 〈개헌제의이유와 요지설명서〉를 의결하였다.

민의원, 헌법개정제의 의결
  • 민의원, 헌법개정제의 의결

    민의원에서 의결한 헌법개정제의의 내용이다. 주요 개정내용은 국민투표제의 채택, 참의원의 부제변경(3부제에서 2부제로), 대법관・검찰총장・심계원장・대사와 공사 기타 법률에 의한 공무원의 임명에 대해 참의원의 인준권 부여, 국무총리제 및 국무원연대책임제의 폐지와 국무위원에 대한 민의원의 개별적 불신임권 부여, 군법회의의 헌법적 근거명시, 경제조항의 개정과 국민에게 헌법개정시 제의권의 부여 등이다. 이외에 국회의 정기회의 집회기일을 법률로 규정하고, 양원의 권한관계를 명확히 하고, 국회의 탄핵소추 발의 및 결의정족수를 저율(低率)로 한 것, 대통령의 궐위 시 혹은 대통령・부통령 모두 궐위되었을 때 후임자에 관한 규정을 신설하고, 현 대통령에 한하여 중임제한을 철회한 것 등이다.

  • 〈개헌제의이유와 요지설명서〉를 의결

     이 보고문건에 따르면 헌법개정안의 골자는 국무총리제도를 없애는 것이었다. 이승만 대통령은 1949년 처음 내각책임제로 개헌 논의가 진행된 이후 1952년 국회에서 발의한 내각책임제 개헌안에 이르기까지 국무총리를 행정부의 수반으로 하는 제도에 대해 많은 부담을 안고 있었다. 이승만 대통령의 종신 연임을 가능하도록 하는 이 개헌안에서 국무총리제의 폐지를 포함한 것은 이러한 사정을 보여준다고 하겠다. 아울러 국회의 책임을 경감한다는 것을 명분으로 국회가 갖고 있는 국무위원의 승인권 및 국무원 불신임 권한을 폐지하고, 개별 국무위원에 대한 불신임만 가능하도록 남겨두었다. 이는 입법부에 의한 행정부의 견제 권한을 제한하기 위한 것이다.

정부, ‘헌법개정제의’ 원안의결
  • 정부, ‘헌법개정제의’ 원안의결

    1954년 9월 8일, 오전 8시 30분, 중앙청 국무회의실에서 국무총리의 사회로 제44회 국무회의가 개최되었다. 이날 국무위원들은 헌법 개정의 제의를 9월 8일자로 공고하기로 의결하였다. 이 때 총무처장이 「헌법」 제72조의 제2항 국무위원 불신임결의 방법, 제83조 2의 군사재판의 상고심에 대하여 대통령이 재검토 필요성을 언급하였다고 전달하였으나 「헌법개정제의」는 수정없이 원안이 공고되었다. 이외에 개헌안에 수반하는 정부기구 개혁에 관한 논의도 진행되었다.

정부, 헌법개정제의 공고
  • 정부, 헌법개정제의 공고

    1954년 9월 8일 국무원공고 제55호로 《관보(제1170호)》에 민의원의 재적의원 1/3 이상의 찬성으로써 제의된 「헌법개정의 제의」를 헌법 제98호 제2항의 규정에 의하여 공고하였다.

  • 「헌법개정제의」가 공고된 후에도 헌법개정 논의는 30일 이상 지체되었지만, 정부는 개헌안이 무사히 국회를 통과할 것으로 예측하고 있었다

     「헌법개정제의」가 공고된 후에도 헌법개정 논의는 30일 이상 지체되었지만, 정부는 개헌안이 무사히 국회를 통과할 것으로 예측하고 있었다.

차관회의에서 개헌안 관련 보고
  • 차관회의에서 개헌안 관련 보고

    1954년 11월 17일 제40회 차관회의 개최되었는데, 여기서 개헌안이 무사히 국회에서 통과될 것이라는 보고가 있었다.

정부, 개헌안 국회상정
  • 정부, 개헌안 국회상정

    1954년 11월 18일, 오후 2시 40분 경무대관저에서 제59회 국무회의가 개최되었다. 이날 내무부에서 개헌안 국회상정과 표결예정일자에 대한 보고가 있었다. 구체적인 보고내용은 기재되어 있지 않다.

  • 1954년 제59회 국무회의에서 개헌안의 국회상정이 의결된 후, 국회에서는 개헌과 관련된 토론이 시작되었다.

     제59회 국무회의에서 개헌안의 국회상정이 의결된 후, 국회에서는 개헌과 관련된 토론이 시작되었다.

국회임시회의, 개헌안 찬반토론
  • 국회임시회의, 개헌안 찬반토론

    1954년 11월 18일, 제3대 국회 제19회 제82차 회의에서 개헌관련 찬반 토론이 진행되었다. 특히 자유당 이재학 의원과 개헌에 반대하는 조영규 의원 사이의 토론은 1954년 개헌안이 갖는 핵심적인 사안을 잘 보여주고 있다. 경제조항이 다시 정부의 개헌안 내에 포함되어 있는 점, 참의원의 선거없이 개헌이 이루어지고 있는 점, 이승만 대통령에 한하여 대통령 임기에 예외를 두고 있다는 점 등 개헌안의 주요한 내용이 거론되었다.

  • 제19회 국회 임시회의에서의 개헌안 찬반 토론은 다음날 본회의에서도 계속되었다.

     제19회 국회 임시회의에서의 토론은 다음날 본회의에서도 계속되었다.

국회 본회의, 개헌안 토론
  • 국회 본회의, 개헌안 토론

    1954년 11월 19일, 제3대 국회 제19회 제83차 회의에서 개헌에 대한 토론이 진행되었다. 이날에는 이승만 대통령의 임기에 예외를 두는 조항에 대한 논의가 이루어졌다. 한 가지 더 주목되는 점은 국민투표 제도에 대한 찬반 논란이다. 6.25전쟁 이후 행정부가 경찰력의 강화를 통해 사회적 통제를 강화하고 있는 상황에서 주요 사항을 국민투표로 결정한다면, 국민투표의 결과는 예외 없이 정부 측에 유리하게 나올 수 있었다. 이는 국회의 반대에 대한 고민 없이 정부가 정책을 밀어붙일 수 있는 틀을 만드는 것이었기에 자유당 이외의 국회의원들은 이에 대해 반대하였다.

  • 국회의 다수 반대의견은 무시된 채

    그러나 국회의 다수 반대의견은 무시된 채 11월 27일 표결이 진행되었다. 4시 50분 투표가 개시되었고, 203명이 투표를 마쳤다. 개표결과 가 135, 부 60, 기권 7, 결석 1인으로 헌법개정안은 부결되었다. 그러나 다음날 자유당의원총회에서 '개헌에 필요한 재적인원 203인의 2/3이상은 135.333...인데 이를 사사오입(四捨五入)하여 ‘135’가 개헌에 필요한 정수'라는 해석이 나왔고, 이후 국회에서 ‘개헌안은 통과’된 것으로 재결의하고, 개헌안을 정부에 이송하였다.

정부, 개정헌법안 공포 의결
  • 정부, 개정헌법안 공포 의결

    1954년 11월 29일, 오후 3시 15분 경무대 관저에서 제62회 국무회의가 개최되었다. 이날 각 국무위원과 처장은 제19회 국회 제90차 본회의에서 의결된 개정헌법안을 공포하기로 의결하였다.

제2차 개정헌법안 공포
  • 제2차 개정헌법안 공포

    1954년 11월 29일 국회의 의결로 확정된 「헌법개정의 건」이 《관보(제1228호)》에 공고되었다. 앞서 〈개정헌법제의〉에서 살펴보았듯 국민투표제 도입, 국무총리제 및 국무위원의 연대책임제를 폐지, 대통령 궐위시 부통령이 대통령 지위 계승, 군법회의의 설치근거 마련, 자유경제체제 보장 등이 주요 내용이다. 더보기 ▼

     그러나 ‘2차 개정헌법’에서 가장 핵심이 되는 내용은 부칙에 있었다. 부칙 말미에 ‘이 헌법공포 당시의 대통령에 대하여는 제55조 제1항 단서의 제한을 적용하지 아니한다’는 조문이 있다. 즉 ’재선에 의하여 1차 중임만 가능’하였던 대통령 임기가 이승만 대통령에게는 적용되지 않는다는 것이다. 또, 부칙에는 참의원 의원의 선거구를 기존에는 3부제로 운영하였는데, 득표수에 따라 제1부, 제2부로 나누고, 제1부 위원의 임기는 6년, 제2부는 3년으로 하였다. 이러한 2부 체제는 1973년 시작된 유신정우회와 동일한 형태이다. 또 한 가지 중요한 사실은 참의원에게 주요 정부 요직 인사의 인준권을 부여하였는데, 참의원 선거는 1960년까지 이루어지지 않았다. 1952년 1차 개헌안에 비하여 1954년의 개헌에서는 참의원이 인준해야할 정부 내 직책은 늘어났고, 이는 상원의 권한을 강화하는 것으로 보이지만, 실제로는 1960년까지 상원, 즉 참의원이 구성되지 않았기 때문에 정부는 국회의 비준 없이 고위직 인사들을 임명할 수 있었다. 역설적으로 정부는 참의원이 국회의 균형과 행정부에 대한 견제를 위해 조직되어야 한다고 했지만, 실제로 참의원 선거가 이루어지지 않았기 때문에 정부는 원하는 대로 인사권을 행사할 수 있었다. 닫기 ▲

  • 국회에서 ‘개헌안은 통과’된 것으로 재결의하고, 개헌안을 정부에 이송하였다.

     이승만 대통령의 종신임기 보장으로만 알려져 있는 2차 개헌은 내각책임제 요소를 갖고 있었던 「제헌헌법」의 조항들을 완전히 삭제하고, 대통령 중심제를 강화하기 위해 이루어졌다. 아울러 1970년대 유신정우회와 유사한 형태의 조직인 상원(참의원)에 대한 내용이 부칙에서 개정되었다는 점은 주목할 만하다.

    * 대통령기록물 연설기록 : 개헌 조건부로 입후보케 하라(1954.4.6.)
    ** 〈표면화한 개헌운동〉 《동아일보》 (1954.7.11.)

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