10.26 사건 이후 유신체제가 무너지면서 유신헌법을 개정해야 한다는 의견이 사회적인 관심사로 떠올랐다. 유신헌법에 기초하고 있는 한국 사회가 새로운 민주주의 사회로 나아가야 한다는 사회적 요구를 반영한 것이었다.

 국회는 10.26 사건이 발생한 후 한 달이 지난 1979년 11월 26일 제103회 국회에서 헌법개정심의 특별위원회(이하 ‘헌법개정 특위’로 약칭)를 조직하고 동년 12월 3일 제1회 헌법개정특위 회의를 개최하였다. 이는 개헌을 통해 유신체제를 빠르게 끝내야 한다는 사회적 요구를 적극적으로 수용한 결과였다.

 헌법개정 특위는 ‘합의제’에 의해 진행되는 것을 원칙으로 삼았다. 이는 헌법 개헌을 추진하는 역사상 두 번째 있는 국회에서의 여야 간 합의였다.¹⁾ 1980년 이전의 모든 개헌은 1960년 4.19 혁명 직후 있었던 개헌을 제외하고는 정부 여당이 일방적으로 추진했거나 국회가 해산된 상황에서 정부가 위헌적인 과정을 통해 개정을 진행했었다.

 특별위원회의 구성은 아래와 같다.

• 위원장 : 김택수(민주공화당)
• 위원 :
  • 민주공화당 : 김용호, 김유탁, 김택수, 남재희, 박찬종, 장영순, 최치환
  • 유신정우회 : 김세배, 이경호, 이도환, 이석제, 이승윤, 이정식, 이해원
  • 신민당 : 고재청, 김동영, 김수한, 박용만, 박일, 박해충, 송원영, 예춘호, 이용희, 이필선, 채문식, 최형우, 한병채
  • 민주통일당 : 김녹영
• 간사 : 최치환(민주공화당), 이해원(유신정우회), 김동영, 박해충(이상 신민당)

 1979년 12월 3일에 열린 국회 헌법개정 특위 1차 회의와 동년 12월 7일에 열린 2차 회의에서 우선 논란이 된 것은 논의의 시한 문제였다. 신민당 측에서는 1980년 1월 25일까지 시한을 정해 기본적인 논의를 끝내야 한다는 주장이었다. 사회적 여망을 반영하여 빠르게 논의를 마무리해야 한다는 주장이었지만, 민주공화당과 유신정우회는 이에 대해 부정적인 입장이었다.

 박찬종 의원은 제헌헌법에서 내각책임제가 이승만 대통령에 의해 대통령중심제로 갑자기 바뀐 것을 예로 들면서 빠르게 시한을 정하는 부분의 문제를 제기하는 가운데, 2차 회의에서 또 하나 논란이 된 것은 모든 헌법 사안에 대하여 전원합의제가 되어야 하는가의 문제였다. 이에 대해서는 민주공화당의 남재희 의원이 문제를 제기하였다.²⁾

 3차 회의(1979년 12월 10일)에서도 기한문제를 정하지 못한 채 안건 없이 헌법개정 특위가 마무리된 데 이어서 4차 회의(1979년 12월 17일)에도 민주공화당과 유신정우회 측에서는 기한을 정하는 것에 대하여 부정적 태도를 취했고, 김택수 위원장은 1월 25일이라는 시한을 지킬 수 없다는 점을 밝혔다. 또한 공청회를 개최하는 방안에 대해서도 논란이 되었다.

 12월 26일에 개최된 5차 회의에서는 최규하 대통령이 12월 21일 취임사에서 1980년 말까지 개헌을 하겠다고 한 것에 비추어 민주공화당과 유신정우회 쪽에서 개헌 과정을 늦추는 것이 아닌가 하는 신민당의 비판이 이어졌다. 5차 회의에서는 시한을 정하지는 못한 채 1980년 1월 초부터 지방에서 공청회를 개최하는 방안을 합의하였다.

 1980년 1월 12일 헌법개정 특위 위원장이 국무총리를 만나 정부의 개헌일정과 관련된 내용을 논의한 직후인 동년 1월 14일에 개최된 제6차 회의에서는 공청회에 관한 건이 집중적으로 논의되었다. 특히 참석자 문제가 주요한 논점이 되었다. 7차 회의는 동년 1월 16일 공청회를 겸하여 세종문화회관 대강당에서 개최되었으며, 개정되는 헌법에 들어가야 할 내용에 대하여 계희열(고려대 법대), 최호진(연세대 경제학), 양호민(조선일보 논설위원), 김택현(대한변호사협회), 윤후정(이화여대 법대), 차기벽(정치학), 김철수(서울대 법대), 김기탁(대한상공회의소 비상근부회장) 등 각 분야 전문가들에 의해 헌법에 들어가야 할 내용에 대한 발표가 있었다.

 8차 회의는 동년 1월 18일 대전시민회관에서 지역공청회로 개최되었다. 대전 공청회에는 정종학(충남대 법대), 안홍국(충남대 사회과학대학장), 김계환(청주대 법대), 박응구(농장 경영), 성백선(대전변호사협회 회장), 정기호(변호사), 안영진(대전일보 논설위원실장) 등이 의견을 제시하였으며, 9차는 1월 19일 광주시민회관에서 채중묵(전북대 정치학), 김현규(전남대 경영학), 김수영(조선대 정치학), 윤용섭(전주변호사회 회장), 이덕수(광주변호사회), 이기홍(변호사), 박인성(전남일보 주필), 서재일(전남매일신문 논설위원), 고영민(목사) 등이 참여하였다.

 10차 회의는 부산시민회관에서 1월 22일 개최되었으며, 임동혁(동아대 정치학), 서주실(부산대 행정대학원), 황의표(한국천세주식회사 대표이사), 정한상(부산일보 편집국장), 정시영(변호사), 김진연(부산 YMCA 총무), 최남식(농장 경영), 김병국(경상남도 의사회 회장) 등이 참여하였다. 11차 회의는 1월 23일 대구시민회관에서 열렸으며, 변재옥(영남대 법대), 김원주(경북대 행정법), 유만곤(변호사), 현애숙(여고 교사, 대구YMCA 총무), 이대환(대구직물 사장), 손석기(경향신문사 기자, 대구매일신문사 논설위원), 김도현(영남일보 논설위원), 오상도(대구상업고등학교 교감) 등이 참여했으며, 12차 회의는 다시 서울로 돌아와 세종문화회관에서 1월 29일 공청회를 개최하였다. 서울에서의 2차 공청회에는 권영성(서울대 법대), 김영모(중앙대), 양승두(연세대), 한상범(동국대), 문인구(변호사), 송진혁(중앙일보 논설위원), 이경숙(숙명여대), 양재권(전기공업협동조합 이사장), 이병주(소설가), 김덕화(한국노총 상무집행위원) 등이 참여하였다.

 6차에 걸친 공청회가 끝난 후 13차 헌법개정 특위 회의는 1월 30일 위원회 운영 및 소위원회 운영에 대한 안건으로 개최되었다. 문제가 된 것은 광주에서의 공청회 때 이기홍 변호사가 했던 얘기에 대해 경찰이 조사를 했다는 점이었다. 이기홍 변호사는 대통령의 긴급조치권과 계엄 선포권을 유지하는 것에 대해 강한 반대 의견을 냈고, 서독이나 프랑스에 가서 헌법 연구를 하는 것에 대해서도 비판적 견해를 제기하였다. 대만에서 총통제를 배워서 유신을 했는데, 프랑스에 가서 나폴레옹이나 루이14세, 독일에서 나치의 히틀러를 배워오지 않을까 걱정이 된다고 주장했다. 아울러 유신 때 쫓겨난 사람들에 대한 복직을 요청하면서 특정 정치인에 대한 지지를 언급했다.³⁾

 13차 회의에서 이용희 의원이 진술한 바에 따르면 공청회가 끝난 뒤인 밤 9시에 이기홍 변호사의 집에 경찰서 형사들이 와서 공청회에서 한 발언을 문제 삼으며 영장 없이 강제연행을 했다는 것이다. 이 문제에 대한 논의는 추후에 하기로 하고, 3개 소위원회에 대한 논의가 진행되었다.

 14차 회의(1980년 2월 11일)에서는 민주공화당과 신민당이 각각의 개헌안을 제출하였는데, 정부에서 국회와는 다른 방향으로 헌법 개정을 추진하면서 15차 회의(1980년 2월 27일)에서 문제가 되기 시작하였다. 국회가 헌법을 발의하여 정부에 이송하고 국민투표를 한다는 스케줄을 갖고 헌법개정 특위가 진행되었는데, 정부에서는 대통령 직속기구로 헌법개정심의위원회에서 개헌을 주도하려고 하고 있다는 것이다. 국회는 최규하 대통령 권한 대행 하의 정부는 과도체제이기 때문에 국회가 주도해야 한다는 입장이 개진되었다. 만약 정부가 주도한다면, 그것은 유신체제의 연장을 의미한다는 발언도 나왔다(김수한 의원). 이에 따라 15차 회의에서는 법무부장관과 법제처장을 헌법개정 특위에 출석시키기로 결정하였다. 15차 회의에서는 유신정우회가 통일주체국민회의의 역할을 지속하려는 방안에 대해서도 논란이 일어나기도 했다.

 1980년 3월 6일에 열린 제16차 회의에는 백상기 법무부장관과 김도창 법제처장이 출석해 정부의 개헌 작업에 대한 진행과정의 보고가 있었다. 법제처장은 “금년 중 개헌을 확정하고 81년 가능한 한 빠른 시일 안에 선거를 통한 평화적 정부 이양을 하겠다는 계획으로 일을 추진하고 있다”고 말하면서 “특별한 합리적인 이유 없이 개헌안을 마련하는데 시간을 지연시키는 일은 절대로 있을 수 없다”는 입장을 밝혔다. 개헌 주도와 관련해서는 국회와 정부는 상호 보완적이며 협조해야 하는 관계라는 애매한 입장을 밝혔다.⁴⁾

 이후 17차 회의(1980년 4월 21일)를 거쳐 5월 16일 헌법개정 특위의 헌법개정안을 내 놓았다.⁵⁾ 그러나 여야가 헌법 전문에는 합의하지 못해 개정안에는 전문이 빠져 있다. 이 직후 5.17 비상계엄 확대로 국회의 헌법개정 특위는 더 이상의 활동을 하지 못하고, 최규하 대통령의 하야와 신군부에 의한 개헌으로 국회가 해산되면서, 국회의 개헌안 역시 8차 개헌의 중심이 되지 못했다.

 10.26 사건 이후 최규하 국무총리가 대통령직을 승계하였고, 12월 6일 유신헌법에 따른 통일주체국민회의 선거를 통해 동년 12월 21일 대통령에 취임했다. 최규하 대통령은 12월 21일 담화를 통해 개헌을 위해서는 1년 정도의 시간이 걸릴 것이라고 하면서 대통령 서리를 맡고 있었던 시기에 발표했던 ‘11.10 특별담화’에서 주장한 바와 같이 ‘새 대통령의 잔여임기를 채우지 않고 가능한 한 빠른 시간 내에 개헌을 하고 총선을 실시하겠다’는 의지를 밝혔다. 아울러 국회의 헌법개정 특위와는 별도로 정부가 자체적으로 구체적인 연구와 검토를 할 것임을 밝혔다.⁶⁾

 이어 1980년 1월 초 헌법연구기구를 설치하여 헌법안을 연구하기 위한 조사반을 유럽에 파견하였다.⁷⁾ 아울러 법제처에는 헌법연구위원회를 설치하였다.⁸⁾ 이렇게 정부에서 헌법안을 만들어가는 가운데 최규하 정부가 전 여권의 김종필 공화당 총재, 최영희 유신정우회 의장과 회동을 통해 헌법개정안의 내용에 대한 의견을 조율하기도 했다.⁹⁾

 헌법연구반의 논의는 빠르게 진행되지 않았던 것 같다. 3월 초까지 헌법 전문에 대한 논의에 그치고 있다. 기존의 헌법에서 전문이 바뀌었던 부분을 점검했고, 동학농민혁명과 4.19 민주의거를 헌법 전문에 추가하는 방안 및 5.16 쿠데타를 제외하는 방안 등이 논의되었다.

 이어 “각국헌법요약”¹³⁾에서는 서독헌법, 바이마르헌법, 프랑스제4공화국, 프랑스제5공화국, 오스트리아, 핀란드, 그리스, 포르투갈, 스페인, 네덜란드, 벨기에, 스위스, 인도, 터키, 이스라엘, 멕시코, 브라질, 케냐 등의 헌법을 요약 보고하였다. 역대 헌법 및 외국헌법을 비교하는 헌법심의자료도 제출되었다.¹⁴⁾ 이 자료에서는 오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 브라질, 중화민국, 프랑스제4공화국, 프랑스제5공화국, 바이마르공화국, 독일연방공화국 기본법, 그리스, 인도, 이탈리아, 일본국, 멕시코, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 스위스연방, 터키, 아메리카 합중국 등의 헌법의 특징이 보고되었다.

 주목되는 것은 3월 초부터 국내에서 논의되고 있는 헌법에 대한 방안들을 검토했다는 점이다. 이는 국회가 주장했던 것과는 배치되는 것이었다. 국회는 여야가 합의한 방안을 형식적인 정부의 검토를 거쳐 바로 국민투표에 회부되는 것을 목표로 했는데, 정부는 국회의 합의안 제출보다는 각 정당의 방안을 따로 검토하였기 때문이다.

 4개의 주요 정당 및 전문가 개헌안을 비교한 부분에서 주목되는 점은 비상사태에 의해 인권이 제한되는 상황을 최소화한다는 점과 함께 양성평등 조항(민주공화당 안)을 포함해야 한다는 점과 함께 국민의 저항권이 포함되어야 한다는 주장이었다(6인 연구반 안). 또한 시대를 앞서는 질병의 예방과 치료받을 권리(대한변협 및 6인 연구반 안)의 삽입이 포함되어 있다는 점, 그리고 선거권을 18세로 낮추는 방안(6인 연구반 안)도 제안되었다.

 전체적으로 개헌안은 1962년 5차 개헌 당시의 헌법과 유사한 내용이 제출되었다. 6년 단임제를 주장한 일부를 제외하고는 대통령의 직선과 4년 임기에 중임제가 대부분의 의견이었으며, 유신헌법에서 삭제된 국회에 국정감사권을 부여함으로써 대통령과 행정부를 견제할 수 있도록 하는 내용을 골자로 하고 있다. 1960년 4.19 혁명 직후의 상황과는 달리 의원내각제에 대한 요구는 거의 없으나, 대통령의 권한을 약화시키는 방안에 대해서는 다양한 논의가 이루어졌다.

 이렇게 법제처의 헌법연구반에서 각 정당과 사회단체의 개헌 제안을 정리하는 가운데 최규하 정부는 3월 11일 국무회의에서 ‘헌법개정심의위원회 설치에 관한 규정’을 의결하였다. 규정에 따르면 직능별 지역별 공청회를 개최할 수 있으며, 간사장(법제처장)과 2-3명의 간사를 두도록 되어 있다.

 이어 1980년 3월 13일 유진오, 김정렬, 백남억, 김상협 등 68명으로 헌법개정심의위원회 위원을 위촉했다. 이 위원회는 신현확 국무총리를 위원장으로, 유진오 전 신민당 당수를 특별고문으로 하여 3월 14일부터 활동에 들어갔다.¹⁷⁾ 위원회의 첫 회의에서 최규하 대통령은 ‘대통령이 유고나 궐위 시 국가적 위기를 초래할 수 있고 특히 대통령 선거 시 후보자 간의 극단적인 대결과 경쟁을 유발할 수 있다’는 이유로 대통령중심제와 의원내각제가 절충된 형태가 바람직하다는 의견을 제시하기도 했다.¹⁸⁾

 3월 28일의 회의에서는 아래와 같이 전문위원을 위촉했다.¹⁹⁾

 양용식(법제처차장), 계희열(고려대 교수), 허경(연세대 교수), 한상범(동국대 교수), 허영(경희대 교수), 구병삭(고려대 교수), 남기환(외교안보연구원 연구관), 배성동(서울대 교수), 라종일(경희대 교수), 박승재(한양대 교수), 최광률(변호사), 최건(변호사), 김성훈(중앙대 교수), 윤석범(연세대 교수), 김동희(농촌경제연구원 연구관)

 그러나 개헌을 위한 정부의 노력은 그 진행이 지체되면서 다양한 개헌 의견에 대한 수렴이 다시 한 번 이루어졌다.²⁰⁾ 두 번째 개헌 의견 수렴에는 주로 언론에 실렸던 견해들을 분석하였다. 고려대학교 학생들이 모의국회에서 했던 개헌 구상도 포함되었다는 것이 주목된다. 두 번째 분석에서 고려한 의견들은 아래와 같다.

 두 번째 의견 수렴에서 주목되는 것은 전국경제인연합회(이하 ‘전경련’으로 약칭)의 의견이었다.(1980년 4월 4일 접수, 28쪽) 유신체제를 겪은 이후였기 때문에 대부분의 정당, 사회단체들이 기본권의 제한을 최소화하고 언론, 출판, 결사의 자유와 노동자들의 권리 신장이 새로운 헌법에 포함되어야 한다는 점이 강조된 반면, 전경련은 다른 의견을 제시하였다.

 특히 전경련에서 신경을 쓴 것은 단체행동권과 경영참가권, 그리고 이익균점권의 문제였다. 이 부분은 사회 각계에서 특수한 공공기업이나 기관을 제외하고는 대부분 보장되어야 한다고 강조되었던 내용이다.

 이상과 같이 행정부 주도의 개헌 작업은 법제처에서 주도하다가 헌법개정심의위원회로 최종안 마련을 위한 논의가 이관되는 양상을 보였다. 5월 16일에는 개헌요강작성 소위원회를 조직했고, 5월 19일에 첫 회의를 갖기도 했다.²¹⁾ 그러나 국회의 헌법개정 특위와 마찬가지로 최규하 정부의 개헌 논의 역시 5.17 비상계엄 확대와 5월 21일의 개각으로 인하여 더 이상 진행되지 못했다.

 1980년 5월 17일 대통령공고 제68호로 비상계엄이 선포되었다. 제42회 국무회의의 심의를 거친 비상계엄은 신군부가 정권의 핵심으로 등장하는 신호였으며, 10.26 사건 이후 국회와 정당, 그리고 사회 각계에서 추진했던 민주적인 내용과 절차를 갖춘 개헌 논의가 좌절되는 것을 의미했다. 5.17 비상계엄 확대로 정권을 잡은 신군부는 같은 날 김종필, 김대중 등 26명의 정치인을 연행하고 정치활동 중지를 선언했고, 5월 20일에는 신현확 내각이 총사퇴를 발표하면서 5월 21일 박충훈 국무총리 서리를 중심으로 하는 새로운 내각이 출범했다.

 비상계엄이 선포되면서 행정부와 입법부의 모든 정상적인 활동이 정지되었다. 5월 21일에 개각이 있었고 헌법개정요강 작성을 위한 13인 소위원회가 구성되었다. 전봉덕 교수가 소위원장으로 임명되었고, 박충훈 국무총리 서리가 정부개헌심의위원장이 되었다. 최규하 대통령이 하야를 결정하는 1980년 8월 16일까지는 외형적으로 볼 때 그 동안 논의되었던 개헌 방안이 전국적인 계엄 확대와 신군부의 등장에도 불구하고 계속되는 듯 보였다. 그러나 실상은 그렇지 않았다. 특히 제46회 국무회의의 심의를 거친 5월 27일 국가보위비상대책위원회(이하 ‘국보위’로 약칭)의 설치²²⁾는 모든 권력이 비상계엄의 확대를 주도한 신군부에게 넘어가고 있음을 보여주는 것이었다.

국보위 설치령의 내용은 아래와 같다.

 국보위는 실질적으로 행정부와 입법부의 권한을 모두 갖는 초헌법적 기관이었다. 이는 마치 1961년 5.16 군사정변 직후에 설치된 국가재건최고회의와 같은 역할을 하는 것이었다. 새로운 내각이 설치되었지만, 각료들이 국보위의 위원으로 겸임을 하였으며, 대통령이 임명하는 10명의 국보위 위원, 그리고 국보위 설치령에 포함되어 있는 상임위원회는 국가의 모든 분야에서 입법과 행정을 동시에 수행하는 기관이 되었다. 개헌안 역시 여기에서 논의될 수밖에 없는 구조가 된 것이다.

 전두환 보안사령관은 1980년 6월 2일 국보위 상임위원장에 스스로 취임하였다.²³⁾ 그리고 동년 8월 18일 최규하 대통령이 물러나면서 8월 20일 대통령이 부재한 가운데 헌법개정안에 대한 보도가 나오기 시작했다. 전두환 국보위 상임위원장은 일본 의원연맹의 회장 대리와의 회견 자리에서 개헌의 일정을 단축하고 국민투표도 앞당기겠다고 하면서 선거인단을 구성해서 대통령을 간접선거로 선출하는 방안이 논의 중이며, 대통령 임기를 7년 단임으로 할 것이라고 밝혔다. 이 내용은 일본의 신문들에 보도되었고, 국내 신문에도 작게 보도되었다.²⁴⁾

 이후 동년 8월 27일 전두환 국보위 상임위원장이 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출되면서, 개헌 작업은 일사천리로 진행되었다. 전두환이 대통령에 취임한 지 12일째 되는 1980년 9월 4일 개헌안 요강 작성이 완료되었으며, 9월 6일에는 헌법개정심의회 전체회의에서 소위원회 안을 상정, 6인이 시안을 작성하였다. 그리고 9월 8일 개정헌법의 큰 골격이 발표되었다. 당시의 상황을 감안해 보면, 이미 최규하 대통령이 하야하기 전에 국보위에서 헌법 개정을 위한 논의를 심도 있게 진행했던 것으로 보인다.

 당시 신문에 보도된 헌법 내용의 골자는 다음과 같다.²⁵⁾ 더보기 ▼

 전두환 대통령은 9월 6일 헌법개정심의회에서 28차례 회의를 걸쳐 심의를 해서 소위원회에 넘겼다고 하지만, 실제로 그 내용은 전혀 공개되지 않은 채 개정헌법의 골격이 발표된 것이다. 그리고 개헌안을 발표하기 이전에 한 가지 더 조치를 취했다. 국보위를 국가보위입법회의로 명칭을 변경하는 것이었다. 이는 이미 5.17 계엄확대 이후 국회 활동이 중지되었고, 헌법이 개정되어 새로운 국회를 구성하기 전까지 입법기구가 필요했기 때문이었다. 실질적으로 국회를 해산한 것은 아니었지만, 정치인들의 활동을 금지시키고 사회정화를 이유로 주요 정치인들을 조사하고, 대통령 후보로 거론되고 있었던 정치인 중 하나인 김대중 씨를 내란음모사건으로 구속한 상태에서 국회가 더 이상 작동하기 어려운 상황이었다.

 이를 위해 전두환 정부는 국보위를 국가보위입법회의로 바꾸기 위해 헌법 공고 3일 전 ‘국가보위비상대책위원회의 설치령’ 중 개정안을 국무회의에 제출하였다.²⁶⁾ 국보위가 실질적으로 국무회의의 역할과 입법기관의 역할을 모두 하고 있는 상황이었지만, 형식을 갖추기 위한 조치였다.

 흥미로운 점은 처음 국보위가 바꾸려고 했던 이름은 입법회의가 아니라 ‘국가보위대책회의’였다는 점이다. 그런데 그 이름이 국무회의에 올라가서 ‘총무처장관의 양해발언’으로 ‘국가보위입법회의’로 이름이 바뀌었다는 점이다. 형식적으로든 절차적으로든 총무처에서 올린 안을 국무회의에서 논의도 하지 않은 채 ‘총무처 양해발언’으로 기관의 이름을 바꾼 것은 문제가 있었다. 또한 그 이유 역시 정확히 밝히지 않고 있다. ‘5공전사’에 나타난 내용들을 보면 박정희 정부에서 있었던 여러 조치들이 무리가 있었던 점에 대해 비판적인 입장을 나타내고 있다는 점을 감안한다면, 국회의 역할을 담당하기 위해서는 ‘입법’이라는 이름이 들어가는 기관이 필요했다고 판단했던 것은 아닌가 생각된다.

 국가보위입법회의의 조직과 법률은 국회의 내용과 동일했다. 그리고 의원은 대통령이 모두 임명하도록 하였다. 명실상부하게 행정부와 입법부가 동일기관이 된 것이다.

 정부가 헌법개정안을 공고하면서 새로운 헌법의 특징으로 밝힌 내용은 전두환 대통령이 취임 직후 일본의 국회의원에게 헌법안 공고 한 달 전 밝힌 내용과 동일했다. 국내에서 철저하게 비밀로 진행된 내용이 해외에는 더 먼저 알려졌으며, 해외 언론의 보도를 국내 언론이 받아서 헌법개정안의 내용을 국민들이 알게 된 것이다.

 아울러 이러한 내용은 전두환 정부가 들어서기 이전에 각 정당과 사회단체가 사회적 여망을 받아들여 내놓았던 제안들과는 거리가 먼 내용들이었다. 이로 인해 1979년 10.26 사건 이후부터 1980년 5월 17일까지 정치권뿐만 아니라 사회 각계에서 논의되었던 민주화를 위한 새로운 헌법과는 전혀 동떨어진 내용의 것이었다. 특히 대통령의 선출방안, 대통령의 권한 제한, 국회의 견제 권한 강화, 국민의 기본권 침해 최소화 방안, 근로자들과 여성들의 인권 보장 등의 요소가 전혀 반영되지 않았다.

 개헌 과정에서 공청회도 없었고, 언론을 통해 미리 공개를 함으로써 사회적 논의과정도 거치지 않았다. 단지 국민투표의 절차만을 거쳤다. 1980년 9월 29일에 공고된 법령은 한 달도 채 되지 않은 10월 22일 국민투표가 실시되었다. 유신헌법 신임을 묻는 국민투표의 결과에서 나타나듯이 국민투표는 관제기관의 동원을 통해 부결되기 어려운 것이 당시의 상황이었다.

 국민투표를 앞두고 비상계엄 지역에서 제주도만을 해제하는 조치를 취하기도 한다.

 그리고 10월 22일의 국민투표를 통과한 법률은 10월 25일 확정 공고되었다.

 개정된 헌법에서 주목해야 할 점은 기존 헌법 제131조가 규정한 국회의 의결을 거치지 않았다는 점이다.

 또 하나의 문제는 부칙에 있는 국가보위 입법회의의 문제였다. 더보기 ▼

 부칙의 제6조 ①항에서는 새 헌법에 의해 국회가 개회하기 전까지 국가보위입법회의가 국회의 권한을 대행할 뿐만 아니라 국가보위입법회의에서 제정된 법률은 새로운 헌법의 내용에 비추어 위헌이 되는 부분이 있더라도 그 효력이 헌법보다 더 우위에 있음을 ③항에서 규정하고 있다. 아울러 정치활동을 규제하는 법률을 제정할 수 있도록 함으로써 새로 구성하는 국회에 참여하는 정치인들을 정부의 재량에 따라 제한할 수 있음을 규정하였다. 즉, 국가보위입법회의를 무소불위의 입법기관으로 만든 것이다.

 국가보위입법회의에서 통과된 법률은 총 191개였다. 국가보위입법회의는 자신들의 조직에서 1980.10.28.~1981.4.10. 사이에 통과된 법률들을 모아서 1집과 2집을 발행했는데²⁷⁾ 여기에는 각각 89개와 102개의 법령이 수록되었다. 이 중에는 언론기본법, 근로기준법 중 개정법령, 노동조합법 중 개정법률, 중앙정보부법 개정법률, 국가보안법개정법률 등이 포함되어 있으며, 실질적으로 제5공화국의 가장 중요한 법률들이 거의 다 통과되었다고 보아도 과언이 아닐 것이다.

 8차 개헌에 의해서 1981년 3월 25일이 선거일로 결정되었으며, 선거일 공고는 20일 전인 3월 5일 공고되었다. 언론을 통제하고 일부 야당 정치인들의 정치활동을 금지하고 있었으며, 야당까지도 신군부에 의해 조직된 상황에서 20일이라는 기간은 실질적으로 국회의원 선거운동을 제대로 진행할 수 없음을 의미했다.

 이렇게 8차 개헌으로 마련된 새 헌법과 새로운 법률들은 1987년 제9차 개헌까지 신군부에 의한 제5공화국의 가장 중요한 법적 골간이 되었다. 8차 개헌 이후 1985년 2.12 총선 이후 개헌 논의가 다시 제기될 때까지 더 이상 개헌에 대한 논의는 진행되지 않았다.