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국무회의록의 재발견

국무회의록의 재발견

7차 개헌

개헌의 배경

7차개헌의 배경 국내적 요인

 1972년의 제7차 개헌은 1971년 대통령 선거 시기부터 야당으로부터 제기되기 시작하였다. 1971년 4월 18일 서울 중구 장충단 공원에서 열린 대통령 선거 유세에서 김대중 후보는 박정희 후보가 승리할 경우 앞으로는 선거도 없이 영구집권하는 총통의 시대가 올 것이라고 하면서 파문이 일어났다. 박정희 대통령은 일주일 후 같은 장소에서 열린 유세에서 선거에서 자신을 대통령으로 뽑아달라고 하는 것은 이번이 마지막이라고 답했다.1)

 그러나 박정희 정부에서 유신으로 불리는 제7차 개헌을 준비하는 과정은 1971년 초부터 국제정세에 대한 치밀한 검토와 함께 진행된 것으로 보인다. 우선 주목되는 것은 필리핀의 상황에 대한 검토이다. 당시 필리핀에서는 독립운동의 영웅이었던 마르코스가 민주적 절차에 따라 집권하고 있었다. 필리핀은 1960년대 말 한국과 같이 베트남 전쟁 파병을 통해 전쟁특수를 누릴 수 있었고, 이로 인해 경제적 호황을 구가하였다. 이는 마르코스 대통령에 대한 대중적 지지로 이어졌지만, 1969년 닉슨 행정부 이후 미국이 베트남으로부터 철군 정책을 결정함에 따라 필리핀은 가장 먼저 베트남으로부터 군대를 철수하였다. 이에 따라 필리핀의 경제상황이 악화되기 시작하였는데, 박정희 정부는 이러한 상황에 대해 상당히 주의를 기울이고 있었던 것으로 보인다.

  • 비율빈의 최근 국내사태

     원문의 보고서는 경제 상황 악화로 인한 필리핀의 사회적 상황에 대한 보고 내용을 담고 있다. (‘비율빈의 최근 국내사태’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국내적 요인

 이러한 필리핀 상황은 1971년 한국의 상황과 유사했다. 1971년 한국에서는 대통령 선거와 총선거가 있었지만, 야당의 김대중 후보가 야당의 유력한 지도자로 부상하였으며, 1971년의 총선거에서 야당이 약진하는 결과를 가져왔다. 민주공화당은 지역구에서 86명, 전국구에서 27명을 당선시킴으로써 의원 정수의 55.4%를 차지하는 113명의 의석을 차지하였고, 야당인 신민당은 지역구에서 65명, 전국구에서 24명 등 총 89명을 당선시켰다. 이는 47명에 지나지 않았던 1967년의 선거 결과와 비교할 때 야당의 승리라고 할 수 있었다.

 득표율에서도 여당의 득표율은 48.8%로 야당인 신민당(44.4%)에 비하여 4.4%밖에 앞서지 못했으며, 군소야당인 한국국민당(4.1%)과 민중당(1.4%)의 득표율을 합치면 범야권의 득표율이 여당을 앞서는 결과를 가져왔다. 여당의 득표율은 1967년 선거에 비하여 1.8% 모자란 것이었지만, 야당의 득표율이 15% 이상 높아지는 결과였다. 게다가 서울에서는 전체 19개 선거구 중 여당 당선자가 1명에 지나지 않았고, 부산에서도 8개 중 2개에 그치는 등 도시 지역에서 야당의 약진이 두드러졌다.

 이후 총선에서의 부정선거에 대한 사회적 비판이 거센 가운데 대학가에서는 군사훈련을 반대하는 시위가 거세게 일어났고, 이에 대해 박정희 정부는 수도경비사령부 소속 군인 30명을 투입, 고려대학교에서 학생 5명을 불법 연행, 구타한 사건이 발생하였다. 이에 따라 시위가 확산되었고, 박정희 정부는 10월 15일 서울 전역에 위수령을 발동하였다. 이어 23개 대학에서 117명의 학생을 제적시키고 74개 대학의 서클을 해산시키는 강경한 대책을 실시하였다.

 한편 1971년은 경제적으로도 상황이 좋지 않았다. 먼저 미국의 닉슨 행정부에서 수입제한과 달러의 금태환(金兌換)을 정지함으로써 경제적으로 한국에 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상되었다. 청와대에 제출된 아래의 보고서는 이 점을 잘 보여주고 있다.

  • 비율빈의 최근 국내사태

      한국군의 베트남 파병을 통해서 미국으로의 수출에서 많은 특혜를 보고 있었던 한국은 닉슨 행정부의 출범과 함께 한국에 대한 특혜가 감소할 것으로 예상되면서 경제적으로 충격을 입을 수밖에 없었다. 여기에 더하여 베트남에서의 한국군 철수가 시작되면서 베트남 전쟁에서의 전쟁특수를 통한 경제적 이익 역시 줄어들 것으로 전망되었다. (‘닉슨의 긴급 경제조치(중간보고)’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국내적 요인

 아래의 자료는 1971년 11월 6일 1차 철군을 즈음하여 박정희 정부에서 발표한 담화문이다.

  • 담화문(주월국군 제1차 철군계획 발표에 즈음하여)

     담화문의 내용은 베트남 전쟁에 파병되었던 군인들과 가족들을 위로 하는 내용이었고, 철군의 이유 또한 베트남화 사업을 비롯한 베트남 내부의 문제로 인한 것으로 표현되었지만, 실제로 베트남으로부터의 한국군 철수는 한국 정부가 원했던 바는 아니었다. 한국 정부는 미군의 베트남 철수 정책이 시작되면서 세 가지 정책을 미국에 제안했었기 때문이다. 미군이 철수하더라도 한국군이 베트남에 남아 있는 방안,2) 베트남의 한국군을 캄보디아에 주둔시키는 방안, 그리고 한국군을 태국으로 이동시키는 방안 등이 그것이다. 이러한 방안들은 모두 실현되지 못했고, 이는 1971년 이후 닉슨행정부의 보호무역정책, 그리고 제1차 오일쇼크로 이어지면서 국내 경제상황의 악화로 이어졌다. (‘담화문(주월국군 제1차 철군계획 발표에 즈음하여)’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국내적 요인

 1971년 이후 국제적인 상황이 급변하였다. 특히 닉슨 대통령의 중국 방문 건은 한국 정부에게는 큰 충격이 되었다.

  • 닉슨대통령의 중공 방문 수락

    (‘닉슨 대통령의 중공 방문 수락’, 1971, 대통령기록물)
    (‘미국 중공접근의 영향’. 1071, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국외적 요인

 닉슨 대통령의 중국방문을 발표하기 30분 전 주한미국대사관에 그 사실을 알려왔다. 한국 정부는 주한미군 1개 사단의 철수와 함께 닉슨 대통령의 중국방문이 큰 충격으로 다가왔다(주한미군 철수와 관련해서는 각주 문서 참조).3)  1970년 이후 남북 간의 적십자회담이 계속되고 있었지만, 북한의 동맹국인 중국과 미국의 지도자가 만난다는 것은 획기적인 사건이 아닐 수 없었다. 미국과 중국의 접근은 한편으로는 한반도에서 위기 상황을 해결할 수 있는 것이었지만, 북한과 중국을 적으로 규정하고 있었던 박정희 정부에게는 위기로 해석될 수 있는 상황이었다.

 이러한 상황에서 한국과 같이 분단되어 있던 독일에서의 긴장완화가 한국 정부에게 또 다른 중요한 소식이었다.

  • 닉슨대통령의 중공 방문 수락

    (‘독쏘 정상회담의 의도 판단’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국외적 요인

 독일의 상황에 대해 박정희 정부가 곧바로 대응을 하지는 않았지만, 1973년의 6.23 선언에서 남북한이 동시에 국제기구에 가입할 수 있다고 북한에 제안한 것은 독일에서의 상황으로부터 영향을 받았을 가능성이 크다. 그러나 1971년의 시점에서는 그러한 제안을 할 수 있는 상황이 아니었다.

 그럼에도 독일처럼 두 개의 한국 정책이 필요하다는 점은 1971년부터 시작되었다. 미 국무부의 마샬 그린 차관보와의 면담은 이를 잘 보여준다.

  • 닉슨대통령의 중공 방문 수락

    (‘마샬그린 차관보와의 면담’, 1971, 대통령기록물)
    (‘미국 중공 접근에 대한 사태분석(3차보고)’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국외적 요인

 박정희 정부는 국제적인 화해무드가 한반도 내에서는 사회적 혼란으로 올 수 있다고 판단했다. 특히 한국 내 야당이나 진보세력들의 동향을 ‘용공’으로 지칭하면서 북한의 적화통일계획에 유리하게 작동할 수도 있다고 파악했던 것으로 보인다. 그리고 이렇게 박정희 정부에게 불리한 상황이 계속되고 있다는 것은 유엔에서의 문제에 기인한 바도 있었다.

  • 닉슨대통령의 중공 방문 수락

    (‘71년도 유엔대책 수립에 관한 건의, 1971’, 대통령기록물)
    (‘유엔총회 한국문제 토의대책에 관한 협의(주유엔대사)’, 1971, 대통령기록물)

7차개헌의 배경 국외적 요인

 유엔에서 박정희 정부에 대한 입장이 부정적으로 된 데에는 두 가지 결정적 요인이 있었다. 하나는 한국군의 베트남 파병이었다. 유엔 내에 제3세계 국가가 대거 가입하면서 베트남 전쟁에 대한 미국과 한국의 파병에 대한 부정적 여론이 커졌다. 둘째로 미중 접근을 통해 대만 대신 중국의 유엔가입 가능성이 커지면서 유엔 내 역학관계의 변화가 나타났다는 점이다. 따라서 한국뿐만 아니라 북한을 옵저버로 유엔총회에 초대해야 하며, 한반도 문제에 대한 결의안은 유엔에서 파견한 유엔한국통일부흥위원단(UNCURK)뿐만 아니라 북한 측 보고서 역시 참고해야 한다는 견해가 대두되었기 때문이다. 따라서 한국 정부는 유엔에서 한국에 대한 결의안이 나오지 않도록 미국과 협조해야 한다는 분위기가 이어졌다.

헌법 개정을 위한 준비

비상사태 선포
  • 대통령 유시 – 헌법개정 언급

     1971년 대통령 선거 및 총선 결과, 학생들의 교련 반대 시위, 그리고 전세계적으로 진행된 데탕트의 분위기를 기회보다는 위기라고 판단했던 박정희 정부는 1971년 12월 6일 국가비상사태를 선포하였다. (‘국가비상사태선언(대통령공고제28호)’, 1971, 대통령기록물)

헌법개정을 위한 비상사태 선포

 국가비상사태 선포의 배경에는 1971년의 국내외 상황이 중요한 배경이 되었음을 알 수 있다. 즉, 국가비상사태의 선포 이유로 중국의 유엔가입을 대표적인 사례로 제시하고 있으며, 이를 위하여 언론의 자유뿐만 아니라 일반 국민들의 자유와 권리를 제한할 수 있음을 선언하였다. 이에 따라 동년 12월 22일 정부는 비상사태에 관한 법률을 국회로 이송하였으며, 박정희 대통령은 국회에 법안을 보내면서 아래의 서한을 보내서 국회의장에게 반드시 통과시킬 것을 권고하였다.

  • 국가비상사태선언에 즈음하여 국회의장에게 보내는 친서

     국회의장에게 보낸 이 편지는 거의 위압에 가까운 성격을 갖고 있었다. 마지막 단락을 보면 ‘비상권을 발동하겠다’는 의지를 보여주었다가 ‘비상한 각오’라고 수정되었지만, 통과가 되지 않을 경우 비정상적 조치, 즉 계엄령이나 쿠데타에 가까운 조치를 취할 수도 있다는 암시를 담고 있는 것으로 느낄 수 있는 내용이 포함되어 있다. 국회에서는 12월 27일 이 법안을 민주공화당 단독으로 통과시켰다. (‘국가비상사태선언에 즈음하여 국회의장에게 보내는 친서’, 대통령기록물)

헌법개정을 위한 비상사태 선포

 아래의 자료는 국회를 통과한 후 제27회 국무회의에서 의결한 자료이다.

  • 국가보위에관한특별조치법

    (‘국가 보위에 관한 특별조치법’, 1971, 대통령기록물)

헌법개정을 위한 비상사태 선포

 이 ‘특별조치법’으로 약칭된 이 법안은 다음과 같은 두 가지 점에서 제7차 개헌과 관련하여 중요한 의미를 갖는다. 첫째로 법안의 내용이 7차 개헌을 통해 통과된 유신헌법의 모델이 되고 있다는 점이다. 우선 목적에서 국가안보가 중요한 목적으로 제시되었다. 다음으로 대통령에게 무소불위의 권력을 보장하였다는 점이다. 대통령은 재정과 예산 및 경제질서를 제한하는 명령을 발할 수 있으며, 인적, 물적 자원의 통제를 가능하도록 했고, 이에 대한 국회의 승인이 아닌 통고로서 모든 조치를 취할 수 있도록 했다. 아울러 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있는 권리도 대통령에게 부여하였다. 이동의 자유, 집회의 자유, 언론 출판의 자유, 단체행동의 자유 등의 제한이 가능했다. 박정희 대통령은 이 법안의 실시에 대해 신중을 기하겠다고 말했지만,4) 이미 통과된 법안의 실시는 대통령의 의지에 따라 언제든지 발동할 수 있는 상황이 되었다. 이 법안의 내용은 처벌에 관련된 사항을 제외하고는 1972년에 개헌된 헌법이 포함하고 있는 긴급조치법의 내용과 유사한 것이었다.

 특히 이 법안의 일부에서 헌법의 조항에 위배된다는 부분이 적시되었다는 점도 주목된다. 이는 만약 박정희 대통령이 이 법안을 실효적으로 운영하기 위해서는 개헌을 통해 헌법을 수정해야만 한다는 것을 의미했다. 이는 1972년 제7차 헌법 개정의 직접적인 동인(動因)이 될 수 있다.

 둘째로 이 법안이 통과된 뒤 미국과 유엔의 입장에 대한 부분이다. 박정희 대통령이 국내 정치의 변화에서 가장 신경을 쓴 부분의 하나가 국내 정치 변화에 대한 미국과 해외 국가들의 반응이었다.5) 주한미군이 주둔하고 있고, 한국군의 작전통제권을 주한미군사령관 겸 유엔군사령관이 장악하고 있으며, 미국의 원조와 차관이 한국 경제에서 중요한 역할을 하고 있는 상황에서 미국과 유엔의 입장은 한국 정부에게 매우 중요한 정책 결정의 변수가 되었다. 군사정부 하에서 있었던 1962년의 통화개혁과 1963년 민정이양 번복, 그리고 제3공화국 출범 후인 1968년의 푸에블로 사건 때 미국이 직접 개입을 하였던 경험이 있었기 때문이다.

 이와 관련하여 당시 청와대에 보고된 문서들은 아래와 같다.

  • 외무차관과 주한미국대사와의 면담내용 보고

     이 보고서는 외무부 차관과 주한미국 대사의 면담 내용을 보고한 것이다. 주한미국대사는 한국 정부가 생각하고 있는 북한의 위협에 대해서 다르게 생각하고 있다는 점이 명시되어 있다. 이는 주한미국대사가 아시아에서의 긴장완화를 통해 박정희 정부가 강조하고 있는 북한의 위협이 과대평가되었다고 판단했다는 점을 보여주고 있다. 이는 국가긴급사태 선포에 대해 미국 정부가 비판적으로 바라볼 수 있는 여지를 보여준다. (‘외무차관과 주한미국대사와의 면담내용 보고’, 1971, 대통령기록물)

헌법개정을 위한 비상사태 선포

 아울러 유엔의 재한 기관이었던 언커크(UNCURK, 유엔한국통일부흥위원단)의 대표 역시 미국이 국가비상사태 선포에 대해 비판적 입장을 갖고 있다고 전했다.

  • 언커크사무국장과의 면담 내용

     이 문서를 보면 유엔군사령부는 한국 정부가 한반도 정세를 잘못 판단하고 있다는 점이 강조되고 있다. 이는 미국 정부가 1971년의 국가비상사태 선포에 대해 그럴 만한 안보적 위협이 없다고 판단했다는 것을 의미한다. (‘언커크사무국장과의 면담 내용’, 1971, 대통령기록물)

헌법개정을 위한 비상사태 선포

 그런데 여기에서 중요한 점은 국가비상사태를 선포하고, 비상조치법이 통과되었음에도 불구하고 미국이 이에 대해 직접적으로 개입하지 않았다는 점이다. 이는 쿠데타 직후 수립된 군사정부 시기나 1968년의 경우와는 일정한 차이가 있는 상황이었음을 보여준다. 따라서 박정희 정부로서는 이후 어떠한 작업이 이루어지더라도 미국이 개입하지 없을 것이라는 상황 인식을 가질 수 있었다. 이는 닉슨 행정부 출범 이후에 이루어진 주한미군 1개 사단의 철수 및 면직물 쿼터제를 통한 수출 제한 등으로 한국 내에서 미국 정부의 영향력이 축소한 것을 반영하는 상황이기도 했다.

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 기존의 연구에서는 유신헌법을 만들기 위하여 박정희 정부가 1972년부터 중앙정보부에 비밀공작팀을 만들어 이후락, 김정렴과 함께 이를 검토했다고 한다. 자료는 이미 1971년부터 수집이 이루어졌고, 궁정동 팀이 마련한 초안은 신직수 법무부장관에게 이관되어 김기춘 등 10여명의 실무자가 한태연, 갈봉근 등 헌법학 교수들과 함께 완성했다고 한다.6) 또한 유신 헌법을 만들기 위하여 프랑스의 드골헌법, 스페인의 프랑코 체제, 그리고 대만의 장개석 체제를 연구했다고 한다.7)

 현재 국가기록원과 대통령 기록관에 남아 있는 문서들의 기록은 조금 다른 사례들을 보여준다. 특히 청와대는 인도네시아의 경우에 많은 관심을 갖고 있었던 것으로 보인다. 인도네시아는 1965년 대학살 이후 1968년부터 수하르토가 대통령에 취임하여 대통령이 전권을 장악하는 특수한 체제를 유지하고 있었다. 국회는 군부와 지역대표를 대통령이 임명하는 독특한 체제를 갖고 있었다.

 인도네시아에 대한 첫 보고가 이루어진 것은 1971년이었다.

  • 인도 네시아 보고

      이 문서는 대통령의 선출을 위해 소집되는 ‘국민협의회’와 대통령이 임명하는 100명의 국회의원 케이스를 보고하고 있다. 이는 제7차 개헌에서 핵심이 되는 통일주체국민회의와 유신정우회 국회의원의 케이스와 유사한 모습을 보이고 있다. (‘인도네시아 총선 개황’, 1971, 대통령기록물)

     ‘인도네시아 총선 개황’ 보고에 대한 수정 보고가 1972년 7월 10일에 이루어진다. (‘인도네시아 총영사(L. B. Moerdani)가 의전수석비서관 조수석에게 보낸 서한’, 1972, 대통령기록물)

      좀 더 자세한 내용을 담고 있는 인도네시아의 입법기관에 대한 보고를 뒷받침하기 위하여 주한인도네시아 총영사가 보내는 자료를 직접 보고하기도 했다. (‘인도네시아 선거법 및 대의제도에 관한 자료 송부’, 1971, 대통령기록물)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 아울러 대만의 케이스도 보고된 것으로 나오는데, 정치체제보다는 경제 상황이 더 중요하게 보고되고 있다.

  • 대만의 안정적 고도성장 요인 분석 보고

      대만에 대한 보고에서 중요한 것은 보고 시기라고 할 수 있다. 1960년대 말부터 전 세계적인 경제불황이 계속되고 있는 가운데, 한국은 청와대에 부실기업 정리반을 둘 정도로 기업 상황이 안 좋았고, 1972년에는 대통령 비상선언인 8.3조치를 통해 사채를 동결하고 기업을 살려주는 정책이 시행되었다. 그러나 한국에 비해 대만은 1960년대 후반 이후에도 안정적인 성장을 계속했던 것이다. 이러한 대만의 상황에 대한 보고는 안정된 경제성장을 위해 대만의 정치체제를 연구했을 가능성을 보여주고 있다. (‘대만의 안정적 고도성장 요인 분석 보고’, 1972, 대통령기록물)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 한편 유신체제 및 유신헌법의 선포 시기와 관련해서는 필리핀의 계엄령 선포가 중요한 배경이 되었던 것 같다.

  • )비율빈의 계엄령 선포

     필리핀은 한국과 마찬가지로 미군기지가 있고 베트남에 파병했던 국가였기 때문에 닉슨 행정부의 데탕트 정책 이래로 경제적, 외교적으로 어려움을 겪고 있는 상황이었다. 박정희 정부는 이미 1966년 마닐라에서 열린 베트남전 참전국가 정상회담에서 필리핀의 상황을 주시하고 있었으며, 필리핀 공산주의 세력의 활동을 배경으로 한 계엄령의 선포와 이에 대한 미국 및 국제사회의 동향이 중요하게 고려되었을 것으로 보인다. (‘비율빈의 계엄령 선포’, 1972, 대통령기록물)

     필리핀에서의 계엄령 선포에 대한 국제 사회의 반응을 보고하면서 공산주의 위협을 정권 연장에 이용하고 있다는 의혹도 있으나 내정혁신의 새로운 출발이며, 대통령의 약속이 지켜질 경우 새로운 출발이 될 수 있다는 점도 언급되고 있다. (‘비율빈의 계엄령선포에 대한 각국의 반응’, 1972, 대통령기록물)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 이러한 필리핀의 상황에 대한 보고는 유신체제가 선포된 이후인 1972년 12월에도 계속된다.

  • 비율빈의 국내정세 및 전망

      필리핀 내에서 종교단체와 야당의원들이 계엄령과 그 이후 실시된 개혁에 대하여 지지하는 입장을 가지고 있다는 것이다. 생필품의 가격 인하, 범죄퇴치, 토지개혁 등의 조치로 정부의 조치가 크게 환영을 받고 있다는 것이다. (‘비율빈의 국내정세 및 전망’, 1972, 대통령기록물)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 현재 국가기록원과 대통령기록관에 남아 있는 문서들은 이상과 같이 인도네시아와 대만의 케이스에 대한 연구 및 필리핀의 계엄 상황에 대한 국제적 반응들을 토대로 하여 1972년 10월을 헌법 개정 및 새로운 정치체제로 가는 시기로 선택했을 가능성을 보여주고 있다.

유신체제의 선포와 제7차 헌법 개정

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 국무회의는 1972년 10월 17일 의안번호 제1030호로 ‘계엄선포에 관한 건’을 의결하였다.

  • 계엄선포에 관한 건(안) (제76회)

     이 의안 보고 및 의결에서 주목되는 점은 제목이 타이핑이 아니라 수기로 되어 있다는 점이다. 이는 당시 상황이 급박하게 진행되었음을 알 수 있다. 기존의 연구들에 의하면 당시 국무총리였던 김종필 씨는 유신체제 선포를 3일 전에 알았다고 한다. (‘계엄선포에 관한 건(안) (제76회)’, 총무처, 1972, BG0000781)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 유신체제가 선포된 직후인 10월 23일 비상국무회의 설치안이 의안 제1052호로 상정, 의결되면서 비상국무회의가 설치되었다.

  • 비상국무회의법(안) (제78회)

     비상국무회의법(안)은 아직 법안이 설치되기 전에 비상국무회의에서 통과되었다. 유신체제 선포에 따라 국회가 해산됨으로 인해서 입법부가 부재한 상황이었기 때문에 입법기구를 대신할 기구가 필요했고, 이에 따라 비상국무회의를 설치, 국회를 대신하는 역할을 수행하도록 한 것이다. 이는 5.16 쿠데타 직후 국회를 해산하고 입법, 국제조약 승인 등 입법부의 역할을 국가재건최고회의가 수행했던 것과 유사한 것이었다. 비상국무회의는 행정적 사항을 결정하는 동시에 입법부의 역할을 수행했던 것이다. (‘비상국무회의법(안) (제78회)’, 총무처, 1972, BG0000781)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 비상국무회의는 일사천리로 진행되었다. 유신체제 선포 이후 12월까지 계속된 비상국무회의 회의록을 보면 1시간 이내에 대부분의 의안이 통과되었으며, 의안 설명 이후 ‘질문 없습니까? 통과되었습니다’로 의결을 마무리하고 있다. 일례로 12월 22일에 있었던 제11회 비상국무회의록에 의하면 항공법 중 개정법률안, 항공운송사업진흥법 중 개정법률안, 선박직원법 중 개정법률안, 연초 전매법 개정법률안, 공유수면매립 중 개정법률안, 주택건설 촉진 법안, 엽연초 생산조합법 개정법률안, 무역거래법 중 개정법률안, 산업개발법안, 한국방송공사법안 등 10개 사안이 17시 30분에서 35분까지 5분 만에 모두 의결되었다. 이는 1973년 2월 6일의 제17회 국무회의에서 25개 사안을 의결하는데 16:00부터 17:50까지 1시간 50분이 걸렸던 것과는 매우 대조적이라고 할 수 있다.

  • 대통령특별선언에 따른 헌법개정안의 공고등에 관한 특례법(안)(제2회)

      이상과 같이 비상국무회의가 일사천리로 진행되는 가운데, 비상국무회의는 10월 26일 헌법 개정안을 공고하였다. (‘대통령특별선언에 따른 헌법개정안의 공고등에 관한 특례법(안)(제2회)’, 총무처, 1972, BG0000793)

     10월 27일자로 비상국무회의가 제안한 헌법 개정안은 원문과 같다. (‘헌법개정안(제3회)’, 총무처, 1972, BG0000793)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 헌법 개정안의 특징은 첫째로 대통령 선거를 국민이 직접 하는 것이 아니라 통일주체국민회의라는 임의 기관을 통해 간접 선거로 이루어진다는 것이다. 이는 인도네시아의 대통령 선거 제도를 모방한 것으로 보인다. 통일주체국민회의는 ‘국민의 주권적 수임기관’이라고 규정되었는데, 이는 국민들의 주권을 대신 행사하는 기관이라는 뜻이다. 통일주체국민회의의 대의원은 정당에 가입할 수 없으며, 공직을 겸할 수 없도록 규정되었다. 또한 대통령 선출의 권한을 가지며, 국회의원 정원의 3분의 1을 선거할 권한을 갖는다. 아울러 국회가 발의, 의결한 헌법개정안의 최종 의결권도 국민투표가 아니라 통일주체국민회의에서 확정하는 것으로 규정되었다. 국민이 직접 투표를 통해 선출하는 대통령, 국회의원, 그리고 헌법개정안의 최종 결정을 통일주체국민회의가 대신하도록 한 것이다. 특히 대의원의 정당가입을 금지함으로써 국민들이 대의원의 정치적 성향을 알지 못하는 상황에서 선출하도록 하였다.

 통일주체국민회의에 대해서는 따로 법안을 만들어 내용을 구체화하기도 했다.

  • 통일주체국민회의대의원선거법

    (‘통일주체국민회의 대의원 선거법’, 1972, 총무처 의정국 의정과, BA0084664)
    (‘통일주체국민회의 대의원 선거법안’, 1972, 총무처 의정국 의정과, BA0084666)
    (‘통일주체국민회의 대의원 선거법중 개정법률’, 1973, 총무처 의정국 의정과, BA0084664)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 이상의 법률은 통일주체국민회의의 대의원 후보들에 대한 정확한 정보를 국민에게 전달하지 못하도록 하고 있다. 후보의 정보에 대한 공포가 제한되어 있으며, 이들의 정치적 견해 공포가 금지되었다. 이는 국민의 주권적 수임기관이 될 통일주체국민회의가 실제로는 국민의 알권리를 철저히 차단하는 기관이었음을 보여주는 것이었다. 통일주체국민회의법은 1972년 12월 5일 비상국무회의를 통과하여 익일 공포되었다.8)

 둘째로 대통령에게 무소불위의 권력을 부여하였다. 이는 제53조에 규정된 긴급조치권이다. 긴급조치는 국회에 통고되어야 하지만, 사법적 심사의 대상이 아니며, 국회의 승인도 필요로 하지 않았다. 국회는 긴급조치의 해제를 건의할 수는 있지만, 강제할 수는 없도록 규정하였다. 이는 1971년 선포된 국가비상사태와 비상조치법이 더 이상 위헌이 아니도록 규정한 것으로 볼 수 있다.

 셋째로 행정기구뿐만 아니라 입법기구를 통제함으로써 삼권분립이 무너졌다는 점에 있다. 대통령이 국회의원 정수의 3분의 1을 추천하고 이를 통일주체국민회의에서 선출하도록 규정하였는데, 통일주체국민회의는 대통령이 추천한 국회의원을 승인하는 역할만을 수행하였다. 대통령이 추천한 3분의 1의 국회의원을 제외한 나머지 3분의 2는 총선을 통해 국민이 직접 선출하지만, 국회의원의 선거 결과를 보면 대체로 여당과 야당이 50% 씩을 양분하였던 것을 감안한다면, 전체 국회의 3분의 2가 여당 소속 또는 대통령이 지명하는 국회의원으로 채워진다는 것을 의미했다. 국회의원 전체의 3분의 2가 여당과 대통령을 지지하는 의원으로 채워질 경우 개헌뿐만 아니라 대통령에 대한 탄핵소추 역시 대통령과 여당에 유리하게 진행될 수 있는 시스템이 입법기구 내에 자연스럽게 만들어지는 것이었다.

 넷째로 경제체제에 대한 대통령 및 행정부의 통제를 강화하였다. 이는 제헌헌법의 경제조항과 유사한 내용이지만, 1971년의 비상조치법의 내용에 더 가깝다고 할 수 있다. 제헌헌법은 주요 광물, 수산물 등의 자연자원과 주요 산업을 국유 또는 국영으로 할 수 있도록 함으로써 공공성을 강조한 반면 7차 개헌안에서는 동원과 통제에 더 강조점을 두었다.

 헌법 개정안의 부칙에서는 국회가 해산되고 기존의 헌법 기능이 정지된 상황이기 때문에 새로운 국회의원 선거와 통일주체국민회의 대의원 선거를 위한 법률의 제정이 개헌 헌법이 통과되기 이전에 실시될 수 있도록 규정하였다. 아울러 비상국무회의의 모든 결정은 개정 헌법에 의해 수립될 국회가 행한 것으로 본다고 규정하였고, 비상국무회의가 제정한 법령과 이에 따라 실시된 재판과 예산 등에 대한 처분에 대해서는 제소나 이의를 제기할 수 없도록 했다. 그리고 마지막으로 유신체제가 선포된 10월 17일부터 새로운 헌법개정이 공고된 일시 사이에 있었던 대통령의 특별선언과 비상조치에 대해서는 이의를 제기할 수 없도록 했다.

 부칙에 있는 이상의 조치는 헌법이 정지되어 있는 시기에 입법부의 역할을 하는 비상국무회의의 결정을 합법화할 수 있도록 한 것이었다.

  • 헌법개정안 공고(안)(제3회)

     비상국무회의는 10월 27일 헌법개정안을 공고하였다. (‘헌법개정안 공고(안)(제3회)’, 총무처, 1971, BG0000793)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

  헌법개정안을 공고하면서 대통령은 아래와 같은 담화문을 냈다.

  • 특별담화문(헌법개정안공고에즈음하여)

     대통령의 담화문에는 7차 개헌을 통한 새로운 헌법이 민주주의의 기본이 되는 삼권분립을 보장하지 않고 있으며 국민의 기본권을 제한하고 있다는 점에 대해 ‘남의 민주주의를 미숙하게 모방’하기보다는 ‘한국적 민주주의’가 필요하다고 주장하였다. 이를 통해 ‘안정을 이룩하고 능률을 극대화해 나가야 하며, 이 모든 국력을 자율적으로 집결할 수 있는 국민총화를 유지해 나가야 하는 것’이라는 목적을 제시하였다. 이는 기존의 헌법으로 인하여 ‘안정을 저해하고 비능률과 낭비만을 일삼아 왔으며 쟁정과 정략의 갈등에서 벗어나지를 못했’다는 점이 강조되었다. (‘특별담화문(헌법개정안공고에즈음하여)’, 총무처 법무담당관, 1972, BA0192280)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

  비상국무회의를 통해 제7차 개헌안을 공고하기도 전에 정부는 국민투표에 대한 특례법을 통해 개헌안을 확정짓기 위한 작업을 전격적으로 추진하였다.

  • 국민투표에관한특례법

      국민투표에 관한 특례법은 헌법개정안의 빠른 통과를 위하여 ‘투표인명부 작성기간, 부재자 신고기간, 투표인명부 열람기간 및 부재자 투표대상 기준일들을 단축 조정하는 것’을 골자로 하였으며, 투표 및 개표 참관인에 정당 소속 인사들이 참여하지 못하도록 했다. 아울러 개정 헌법에 대한 반대 토론회를 금지시킴으로써 헌법에 대한 논란이 일어나지 못하도록 조치했다. (‘국민투표에관한특례법’, 1972, 총무처 의정국 의정과, BA0084664, ‘선거관리위원회에관한특례법’, 총무처 의정국 의정과, 1972, BA0084664)

      투표일을 앞당기기 위해 기준일을 단축 조정한 방안은 1972년 11월 8일에 제출되었다. .(‘국민투표에관한특례법’, 총무처 의정국 의정과, 1972, BA0084666)

      투표를 위한 제반 조치들의 일정을 단축 조정하는 것이 통과되면서 국민투표일은 1972년 11월 21일로 공고되었다. (‘국민투표일에 관한 건 (제83회)’, 총무처, 1972, BG0000781)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 10월 17일 비상사태를 선포하고, 10월 27일 비상국무회의에서 개정 헌법안을 공고하였으며, 11월 21일 국민투표를 실시하는 등 1달 여 만에 헌법 개정을 위한 모든 조치가 종료되었다. 삼선개헌을 위한 1967년의 제6차 헌법 개정의 경우 7월 25일 대통령의 담화 이후 10월 17일 국민투표로 확정될 때까지 3개월 정도가 소요되었던 데 반하여 1972년의 제7차 헌법개정은 한달 정도에 모든 일정이 종료되었던 것이다. 아울러 제6차 헌법개정이 선포된 지 정확히 3년째 되는 날인 10월 17일 제7차 개헌을 위한 비상조치 선포가 이루어졌다는 점 역시 주목된다. 국민투표법의 개정은 1973년 확정하였다.9)

 일사천리로 진행된 헌법 개정에 대하여 박정희 대통령은 1972년 11월 22일 담화문을 발표하였다.

  • 담화문(국민투표결과에 관한)

    (‘담화문(11.21국민투표결과에 관한)’, 1972, 대통령기록물)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 이후 비상국무회의는 정당법을 개정하였다.

  • 정당법중개정법률

     제안이유에는 정당의 성립조건을 완화함을 목적으로 한다고 규정하였지만, 지역에 있는 당 조직을 폐지하고 제1야당의 대표자에게 수당지급제를 폐지함으로써 지역에서 정당의 역할을 약화시키고 야당 대표의 활동 범위를 제한하는 내용을 담고 있었다. (‘정당법중개정법률’, 총무처 의정국 의사과, 1972, 총무처 법무담당관)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 12월 29일에는 국회의원 선거법이 개정 공포되었다.

  • 국회의원선거법

    (‘국회의원선거법’, 총무처 의정국 의사과, 1972, BA0084664)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 국회의원 선거법 개정을 통해 국회의원 선거구는 소선거구제에서 중선거구제로 바뀌었다. 이는 1971년 총선에서 야당이 여당보다 더 높은 득표율을 기록했고, 역대 선거에서 민주공화당이 서울과 부산에서 거의 당선인을 내지 못한 상황을 극복하기 위한 것이었다. 1선거구에서 2명의 의원을 선출할 경우 여당과 제1야당의 후보자가 당선될 가능성이 커지기 때문이다. 아울러 1973년 1월 16일 제2회 비상국무회의에서는 선거관리위원회법을 통해 통일주체국민회의 대의원 선거뿐만 아니라 국회의원 선거에서도 투개표 참관인에 정당추천인 참여가 배제되도록 규정하였다.

  • 선거위원관리법

    (‘선거관리위원회법’, 총무처 의정국 의사과, 1973, BA0084664)

개헌을 위한 해외 사례의 검토

 이로써 제7차 개헌은 마무리되었다. 기존 헌법의 효력을 정지시키고 국회를 해산하면서 시작된 제7차 개헌은 1961년의 쿠데타 이후에 이루어졌던 헌법개정과 유사한 과정을 거쳐서 진행되었다. 입법기관의 역할을 대신한 비상국무회의는 1961년의 국가재건최고회의와 같은 역할을 하였으며, 입법기관의 제의 및 통과 없이 국민투표를 통해 확정되는 수순을 거쳤다. 그리고 헌법이 개정되는 동안 새로운 기관인 통일주체국민회의와 관련된 법안이 통과되었으며, 국민투표를 빠르게 실시하기 위하여 국민투표 특례법 등의 개정이 이루어졌다.

  • 참고자료
    참고문헌 (내용 펼쳐보기 ▼)

    1) 한홍구, ‘극비, 그러나 천하가 다 아는 극비’, http://www.hani.co.kr/arti/opinion/column/520708.html
    2) 보고서 정무 제71-688 1971년 11.4. 보고관 오명호
      제목: 외무차관과 주한미국대사와의 면담내용 보고
      가. 미국은 한국이 주월한국군 잔여병력 철수문제에 있어 내년 봄 건기작전의 추이를 볼 때까지 결정을 보류하여 주기를 바라고 있으며, 소요경비는 계속 지변하도록 조치되어 있음.
      나. 미국은 국내사정으로 전투병력을 철수할 수밖에 없으나 월남은 앞으로 약 2년 간 군사적으로 가장 중요한 시기이므로 한국군이 좀 더 도와주는 것이 필요하다고 생각함.
      다. 한국의 안보 문제에 있어 북괴의 위협이 계속되고 있는 것은 잘 알고 있으나, 미측은 북괴 위협의 급박성 및 심각성에 대하여 한국 측의 견해와 좀 차이가 있음.
      다. 한국에 관한 경제원조 부분은 크게 영향을 받지 않을 것임.
      라. 한국 국회에서 미국에 의원대표를 파견할 것이라 하는데 이것은 가장 졸렬한 일이며, 최악의 역효과를 낼 것임.
    3) <자료 1> 정부 제71-403호 1971.7.20. 6.22 레어드 장관의 미국 상원에서의 증언 내용 (주미대사 보고)
      3. 미국이 어느 지역에 대한 현실적인 전쟁방지책을 수립하는 데는 미국 지상병력의 힘에 의존하지 않고, 해군력과 공군력에 의존해야 하며, 지상병력은 당사자 국가들로부터 동원되어야 함. 즉, 미국은 군사원조와 해군력 및 공군력에 의해서 조약상의 의무를 수행할 것이며, 지상군 투입의 책임은 지지않을 것임.
      4. 미국은 아세아 지역으로부터 350,000명 이상의 미군을 철수시켰으나, 미군이 그곳에 주둔했을 때보다 더 강해졌으며, 협조관계도 더욱 강화되었음.
      5. 미국은 주한미군감축과 관련하여 한국에 어떠한 약속을 한 것은 없으며, 한국군 현대화계획은 미국의 안전과 국방목적을 위한 ‘전체 군사력 개념’ 계획이 한반도와 관련된 범위 내에서 고려된 것으로, 미국은 한국군 18개 사단의 현대화계획을 공약하였고, 이를 실천한 것임.
    <자료 2> 전문요약전 발신 외무부장관 수신 대통령
      요약: 로저스 국무장관과의 면담, 1971.9.23.
      2. 주한미군 철수문제
       미국은 동맹국과의 방위계획을 성실히 수행할 것이며, 현재 주힌미군 추가 감군계획이 없으므로, 최소한도 명년 6월까지는 어떠한 추가 감군도 없을 것임.
      3. 유엔문제
       가. 미국 정부는 ‘한국문제 토의 연기안’을 시의에 맞는 대책이라고 생각하며, 이를 적극 지지하는 바이나 쏘련의 태도가 문제의 핵심일 것임.
       나. 태도가 분명치 않은 ‘쟈마이카’, ‘베네주엘라’에게 한국의 입장을 지지하도록 요청하겠음.
    4) 경향신문 1971년 12월27일자
    5) 제목: 대통령 선거 결과에 대한 해외 반응(외무부 보고) 보고요지 참조.
    6) 한홍구, 위의 글
    7) http://www.newsmaker.or.kr/news/quickViewArticleView.html?idxno=70125
    8) 총무처, 통일주체국민회의법, 제8회 비상국무회의, 1972.12.5. (6일 공포) 제2353호
      주요골자1. 대의원의 등록: 대의원은 당선 후 즉시 사무처 또는 사무처를 대행하는 국가기관에 등록하게 함.
      2. 집회공고: 집회는 의장이 늦어도 5일 전에 일시, 장소 및 의안을 제목을 정하여 하도록 함.
      3. 운영위원회: 국민회의 운영에 관한 사항을 심의하게 하기 위하여 20인 이상 50인 이하의 대의원으로 구성되는 운영위위원회를 둘 수 있게 함.
      4. 사무처: 국민회의에 사무처를 두며 사무처에 사무총장과 기타 필요한 공무원을 두도록 함
      5. 대통령 선거: 후보자는 대의원 200인 이상이 추천하게 하고, 선거는 토론 없이 무기명 투표로 행하게 함.
      6. 대의원의 발언: 회의에서 발언하고자 하는 대의원은 발언할 내용의 요지와 소유시간을 정하여 의장의 허가를 받도록 함.
      7. 지역별 회의: 국민회의를 동시에 동일 장소에서 집회하기 곤란한 부득이한 사유가 있고 국민회의를 지연할 수 없을 때에는 서울특별시, 부산시 및 각 도별로 그 지역의 대의원만으로 지역회의를 집회하여 회의할 수 있게 함.
    9) 내무부, 국민투표법, 제11회 비상국무회의, 1973.2.16.
      주요 골자
      3. 국민투표 기간 – 31일에서 21일로 단축
      4. 국민투표 계몽 – 각급 선거관리위원회가 직접 또는 학식과 명망있는 자를 위촉하거나 관계 행정기관에 의뢰
      5. 정당 참관인 제도 폐지

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