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경제개발계획 개관

경제개발계획은 ‘미래의 일정기간 동안에 경제계획에서 제시한 국가 목표를 달성하기 위해 국가의 자원을 합리적으로 사용하기 위한 체계적이고 종합적인
행동계획’이라고 정의할 수 있다.(1)

경제개발계획이 후발국의 경제개발 수단으로 널리 이용되기 시작한 것은 제2차 세계대전 이후이며, 우리나라에서도 정부 수립 이후부터 경제계획을 수립해 왔다.

1959년에 완성된 경제개발 3개년 계획을 포함하여 1950년대에는 여러 경제부흥계획이 수립되었지만, 그것은 거의 실행되지 않았다. 당시에는 경제부흥
계획을 추진하는데 필요한 재원의 대부분을 원조를 통해 조달하고자 했는데, 미국 정부는 장기 경제부흥계획의 수립 및 집행을 지원하지 않았다.
민주당 정부 하에서도 경제개발 5개년 계획이 수립되었지만 집권세력이 교체되면서 실천에 옮길 시간을 갖지 못했다. 경제개발계획의 수립과 집행이라는 관점에서 볼 때, 경제개발계획은 박정희 정부 하에서부터 본격적으로 수립·시행되었다. 박정희 정부 하에서는 5년 단위의 경제개발 5개년 계획이 1차에서 4차까지 작성되었고, 이들 계획에서 상정한 목표는 항시 초과 달성되었다. 경제가 복잡해지고 민간부문의 성장이 두드러졌음에도 불구하고 경제계획은 그 이후에도 계속 수립되었다. 물론 경제계획의 역할이 시간이 흐름에 따라 변화해 갔지만 박정희 정부 이후에도 5차에서 7차까지 경제계획은 작성되었고 김영삼 정부 하에서 신경제 5개년 계획이 작성된 이후 더 이상 경제계획은 수립되지 않았다.

경제계획은 계획기구(planning agency) 주도 하에 수립된다. 1950년대의 계획기구는 기획처와 부흥부가 있었고, 1960년대 이후부터는 경제기획원이 경제개발계획 수립을 주도하였다. 경제개발계획을 수립하기 위해서는 먼저 현재까지의 경제성장과정을 분석하여 이제까지 달성한 성과와 현재의 문제점이
무엇인지를 정확히 파악하는 것이 중요하다. 경제계획을 수립하는 것은 경제실태 분석을 통해 발견된 문제점을 해결하거나 완화하면서 경제가 일정기간 동안에 도달해야 하는 목표를 설정하고 그것을 달성할 수 있는 전략과 정책을 개발하는 과정이라고 할 수 있다.

통상 경제개발계획은 총량계획, 부문계획, 투자계획과 같이 세 부분으로 구성된다. 총량계획은 경제규모의 변화와 산업별 구조변화, 부문별 생산수준과 공업구조의 변화, 투자재원의 조달 및 배분, 국제수지의 변화, 인구와 고용의 변화와 같이 국민경제의 변화 방향과 양적 목표를 제시하고 있다.

총량계획은 경제기획원에서 작성하며 총량계획을 준비하는 과정에서 부문계획 수립에 필요한 계획 작성지침을 마련한다. 이 계획 작성지침은 부문계획
수립 주체인 소관 부처에 시달되며, 부문계획은 이 작성지침에 근거하여 소관부처가 중심이 되어 다양한 경제·사회분야의 전문가가 참여하여 수립된다.
부문계획은 경제 전체를 농림수산업, 광공업, 사회간접자본, 보건·사회보장 등과 같이 여러 개의 경제부문으로 나누어 각 경제부문에서 달성하고자 하는 목표와 시책을 제시하고 있다. 투자계획은 각 경제부문에서 이루고자 한 목표를 달성하게 하는 구체적인 프로젝트를 제시한 것이다. 그렇지만 총량계획, 부문계획과 투자계획은 각각 독립적으로 작성되는 것은 아니다. 기본적으로 총량계획의 목표는 부문계획의 실행을 통해, 또한 부문계획의 목표는 투자계획의 집행을 통해 달성되는 것이기 때문에 상호 일관성을 유지하는 것이 중요하다.

계획 간의 일관성은 두 가지 방법을 통해 달성 가능하다. 하나는 부문계획을 수립하는 과정에서 총량계획과 부문계획의 일관성을 위해 경제계획을 조정할 수 있는 기구를 만들어 이를 통해 경제계획을 조정하는 것이다. 다른 하나는 경제계획을 수립하는 기법, 즉 계량모형이나 산업연관분석 등을 이용하여 통계적으로 총량계획과 부문계획을 일치시키는 것이다. 우리의 경우 제2차 경제계획 수립 때부터 이러한 계획 수립의 기법을 활용하여 계획의 일관성을 유지할 수 있었다.

한편 계획 간의 일관성이 유지되었다고 해서 총량계획에서 상정한 목표가 자동으로 달성되는 것은 아니다. 현실에서 경제계획의 목표와 실제 성과 사이에는 항시 괴리가 발생하기 마련인데, 여기에는 여러 이유가 있지만 가장 중요한 것 중의 하나는 계획의 집행 여부이다. 경제계획이 의도한 성과를 내기 위해서는
계획의 집행이 무엇보다도 중요하다. 그런데 계획기구로서 경제기획원은 경제계획을 수립하는 역할만 수행하고 현실의 산업경제를 직접 관장하고 있지는 않다. 그래서 경제계획의 집행력을 높이기 위해 경제기획원은 경제계획을 수립하는 과정에 다른 정부 부처 관계자를 참여시켜 경제계획을 수립한다. 가령 중화학공업 육성이라는 목표를 달성시키기 위해 중화학공업을 관장하고 있는 상공부 관계자를 경제계획 수립과정에 참여시켜 직접 경제계획을 수립하도록 한다.
통상 총량계획은 경제기획원에서 작성하지만, 부문계획과 투자계획은 소관 정부부처에서 작성하여 이들 계획 간의 조정이 이루어지면서 최종적인 경제개발계획이 완성된다. 제1차 계획과 제2차 계획은 경제기획원이 주도하여 수립했지만, 제3차 계획을 수립할 때부터는 경제기획원과 소관 정부 부처 사이의 역할이 분화되어 경제계획이 수립되었다.

경제계획은 시간이 흐름에 따라 그 역할이 변화한다. 산업화 초기 단계의 경제계획은 명령계획(imperative plan)의 성격이 강하여 계획에서 제시한 투자계획은 국민경제의 관점에서 반드시 육성되어야 하는 투자 사업을 의미하였다. 그러나 경제가 발전하고 복잡해짐에 따라 경제계획의 역할은 투자 사업을 발굴하고 육성하는 역할보다 민간부문의 참여와 창의를 통해 우리 경제의 문제점을 해결하고자 하는 유도계획(indicative plan)으로 변화하였다.
유도계획으로써 경제계획의 역할은 제3차 계획을 수립할 때부터 나타났으며, 이런 특징은 그 이후에 더욱 강화되었다. 유도계획으로써 경제계획의 역할이 변하는 상황에서 경제계획의 성공 여부는 정부가 계획한 정책 목표와 과제가 민간부문에 확실히 전달되고, 그것에 대한 공감대를 획득하는 것이 매우 중요하다. 제3차 계획 이후부터 경제의 다양한 분야에서 활동하고 있는 전문가들이 경제계획 수립에 참여하고, 시간이 흐름에 따라 그들의 참여 범위와 수가 확대된 것은 경제계획의 집행력을 높이기 위한 것이었다. 따라서 경제개발계획이 한국경제의 성장을 가능하게 했다면, 그것은 아마 경제계획의 수립 그 자체에서 의의를 찾기보다는 경제계획을 수립하는 과정에 많은 사람이 참여하여 한국경제가 직면한 문제점을 정확히 인식하고 그것을 해결할 수 있는 전략과 정책을 공유함으로써 경제계획이 의도한 대로 실행되었기 때문에 가능했다고 말할 수 있을 것이다.

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