수립 과정

제1차 계획은 집권세력 교체에도 불구하고 1961년 5월 20일경부터 작성되기 시작하였다. 이것은 “절망과 기아선상에서 허덕이는 민생고를 시급히 해결”하자는 혁명공약을 통해서도 확인할 수 있듯이 경제개발은 국민들이 요구하는 시대적 과제였다는 것을 보여준다. 그러나 제1차 계획은 국가재건최고회의 재정경제위원회 위원장인 유원식 주도로 일부 전문가가 참여하여 작성되었다. 이들 전문가는 정부의 개발의지를 바탕으로 정부 각 부처에 의견을 조회하고 필요한 자료를 지원받으며 제1차 계획의 작성지침에 해당하는 ‘종합경제재건계획안(이하 최고회의안)’을 완성하고 1961년 7월 22일에 발표하였다.(1)

이 최고회의안을 작성하는 데 참여한 전문가는 김성범(산업은행), 백용찬(산업개발위원회), 정소영(재무부 사세국), 박희범(서울대), 권혁로(육군 중령), 이경식(한국은행), 정일휘 등과 같이 일부 인사로 제한되었다.

제1차 계획 초안은 최고회의안에서 제시한 총량목표 및 부문별 목표를 바탕으로 정부 각 부처에서 제출한 부문계획과 투자계획을 경제기획원이 종합하여 1961년 9월 15일에 완성하였다. 이렇게 완성된 제1차 계획 초안은 중앙경제위원회(9.29~10.14)의 심의를 거친 다음, 각의의 의결(10.20~11.7)을 거쳐 행정부안으로 최종 결정하였다. 행정부안은 1961년 11월 14일에 국가재건최고회의의 승인을 받고자 국가재건최고회의에 제출되었으며, (2) 국가재건최고회의의 승인을 받은 제1차 계획은 최고회의 의장의 재가를 받아 1962년 1월 5일에 『제1차 경제개발 5개년 계획』으로 공표되었다.

경제개발5개년계획 작업 일정표

주요 내용

제1차 계획의 기본 목표는 ‘자립경제 달성을 위한 기반 구축’이었다. 정부는 처음부터 자립경제체제를 달성할 수 없다고 판단하여 제1차 계획 기에는 자립경제 달성을 위한 기반을 구축하는 시기로 상정하였다. 이를 위해 정부는 ①전력, 석탄 등 에너지 공급원의 확대, ②농업생산력의 증대에 의한 농가소득의 상승과 국민경제의 구조적 불균형 시정, ③기간산업의 확충과 사회간접자본의 충족, ④유휴자원의 활용, 특히 고용의 증가와 국토의 보전 및 개발, ⑤수출 증대를 주축으로 하는 국제수지의 개선, ⑥기술의 진흥과 같이 6개의 중점 과제를 제시하였다.

제1차 계획의 가장 중요한 특징은 목표 성장률이 매우 높았다는 점이다. 제1차 계획의 목표 성장률 7.1%는 1959년에 완성된 경제개발 3개년 계획의
목표 성장률 5.2%나 민주당 정부에서 수립한 경제개발 5개년 계획의 목표성장률 5.6%를 상회했을 뿐 아니라 과거의 성장 추세에서 크게 벗어나는 것으로, 정부의 개발 의지를 보여주는 것이었다. 국내외 전문가들 대부분은 정부의 이러한 목표 성장률을 ‘지나치게 의욕적’이라고 평가하였고 그 달성 가능성에
회의적이었다.

정부가 가장 중시한 과제는 전력, 석탄 등 에너지원과 철도, 도로, 항만 등을 포함하는 사회간접자본을 확충하는 것이었다. 이들 에너지원과 사회간접자본은 공업화의 전제조건이다. 본격적인 공업화를 추진하기에 앞서 정부는 정부가 상정한 공업화 수준을 달성하는 데 필요한 에너지원과 사회간접자본을 확충할 필요가 있었다. 이에 정부에서는 새로운 시설을 건설하거나 기존 시설의 확충을 통해 이러한 목표를 달성하고자 하였다.
가령 전력의 경우 정부에서는 계획기간 동안의 확충을 통해 기준연도인 1960년에 비해 목표연도인 1966년에 2.7배의 증산을 계획하였고, 화물 수송에서도 1.9배의 증가를 목표로 상정하였다.

정부는 ‘한국경제의 나아갈 궁극적인 방향을 공업화’로 삼았기 때문에 기간산업의 건설·확충은 제1차 계획의 가장 중요한 과제 중의 하나였다. 제1차 계획에서 육성 대상으로 선정된 산업은 정유, 비료, 화학섬유, 시멘트, 종합제철, 철도 차량, 조선, 자동차, 기계제작 등과 같이 40여 개에 이르렀다. 이들 산업은 국내 수요가 이미 상당히 존재하거나 향후 경제개발과 함께 그 수요가 빠르게 증가될 것이 예상되는 공업으로, 정부는 이들 산업을 육성하여 수입을 대체하고자 하였다.

원조가 감소하는 상황에서 자립경제의 토대는 국제수지를 개선함으로써 달성할 수 있었다. 제1차 계획에서는 기간산업을 비롯한 모든 산업부문에서의
생산 증가를 통한 수입대체와 제1차 산업 제품 중심의 수출 증대를 통해 국제수지를 개선하고자 하였다. 이런 점에서 농업생산성 향상을 통한 농가소득의
증가는 매우 중요한 과제였다. 농업의 역할은 두 가지였다. 하나는 농산물 증산을 통해 수입(미국의 잉여농산물)을 대체하고 수출을 증대시켜 국제수지를
개선시키고자 하였다. 기준연도인 1960년의 농산품 수출액은 8,875천 달러였는데 계획기간 동안에 농산품 수출을 크게 증가시켜 목표연도인 1966년에는 34,435천 달러를 수출하려고 계획하였다. 다른 하나는 농업 성장에 따라 농가소득이 상승하는 것을 토대로 하여 공산품 시장을 확대시키고자 하였다.
제1차 계획에서 정부가 “민간인의 자유와 창의를 존중하는 자유기업의 원칙을 토대로” 삼겠다고 한 것은 농가소득 향상을 기반으로 한 공산품 시장의 확대를 염두에 둔 것이었다.

상기한 바와 같이 수출 증대는 매우 중요한 과제였다. 제1차 계획에서는 1960년 실제 수출액 33백만 달러를 1962년에는 61백만 달러로, 1966년에는
1억 18백만 달러로 증가시키려고 계획하였다. 그러나 제1차 계획에서는 공산품 수출을 낮게 평가하여 주요 수출품으로 제1차 산업 제품을 상정하였다.
제1차 계획기간 동안 1차 산업 제품의 수출 비율은 80%였고 나머지 20%는 공산품 수출이 담당하도록 계획하였다.

제1차 계획의 수정

제1차 계획의 목표 성장률 7.1%를 달성하기 위해서는 막대한 내자와 외자가 요구된다. 정부는 내자동원을 위해 일반은행을 국유화하고 1962년 6월에는 통화개혁을 단행했지만, 거의 성과를 거두지 못하였다. 게다가 에너지원을 포함한 사회간접자본과 기간산업을 건설하기 위해서는 막대한 외국자본이
요구되었으나 이 기간에 도입된 외자는 필요 외자에 비해 턱없이 부족하였다. 이런 상황에서 한국 정부는 두 가지 행동을 변화시켰다. 첫째, 제1차 계획을 수정하였다. 제1차 계획의 수정은 1962년 11월부터 시작되었다. 초기의 작업은 제1차 계획의 문제점을 발견하는 것으로부터 시작하여 1963년 2월 이후에는 제3년차 계획을 중심으로 계획 작성에 착수하여 7월에 성안하였다. 이 과정에서 서독에서 파견된 경제고문단의 지원을 받아 최종 5년차까지의 계획을 완성하고 1964년 2월에 『제1차 경제개발 5개년 계획 보완계획』으로 발표하였다. 이 계획의 가장 중요한 특징은 목표 성장률을 7.1%에서 5%로 하향 조정하고 그에 따라 투자 규모를 대폭 줄인 것이었다.

둘째, 제1차 계획의 주요 투자사업의 규모가 줄어들거나 폐지되었다. 이에 해당하는 가장 대표적인 사업이 종합제철공장 건설계획이었다. 1963년 3월에 생산된   『'종합제철공장 건설에 관한 건'』  을 보면, 종합제철공장 건설을 위해 미국의 브로녹스(Blaw Knox)사와 1962년 11월에 기본협약서를 체결했고, 1963년 3월에 국내 사업자를 선정하고 본격적인 사업을 추진하기 위해 경제각료회의에 이 안건을 상정하였음을 알 수 있다. 그러나 이 사업은 차관선이었던 미국에서 경제성과 기술성이 없다는 이유로 자금 지원을 해주지 않아 결국 포기할 수밖에 없었다.