3차 개헌 (1960년)
내각책임제 채택의 배경
4.19 혁명이 이승만 대통령의 하야로 막을 내리고 허정 과도정부가 수립되면서 개헌의 필요성이
제기되었다. 특히 문제가 된 것은 대통령 중심제의 헌법 아래에서 대통령과 행정부, 그리고 여당의 독재를 막을
수 없다는 것이었다. 따라서 내각책임제로의 헌법 개정은 이미 기정사실화되어 있었고, 이에 대해서 정계와 사회적
여론은 공감대를 형성하고 있었다. |
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대통령 유시 – 헌법개정 언급 1955년 이후 정부 내에서는 더 이상 개헌에 대한 논의가 없었다. 단지 1955년 7월28일 제41회 국무회의에서 대통령의 ‘유시’ 사항으로 ‘헌법의 모순을 시정하여야 할 것’이라고 언급된 부분과 1956년 5월18일 개최된 제45회 국무회의에서 ‘민주국가에서는 경험에 의하여 불비된 헌법이나 법률을 실제에 적합하도록 시정하여야 할 것’이라고 대통령 유시 사항에 나오는 것이 전부이다.
이승만 대통령에 대항할 수 있는 야당의 후보가 없는 상황이었지만, 당시 이승만 대통령이 고령이었다는 점(1955년에 만 80세)을 감안한다면, 대통령 유고 시 부통령이 대통령직을 승계한다는 헌법의 규정에 대한 개헌이 고려되었을 가능성은 충분히 존재한다. 이와 관련해서 1958년 총선거를 전후하여 자유당 내에서 개헌의 필요성이 제기되고 있었다.2) 자유당 내에서 소위 혁신파로 불리었던 이갑식, 박세경, 김익기, 김원전, 김진만, 정운갑 등 80여명은 4.19 혁명 이전에 민주당 구파와 함께 개헌을 추진하였던 것이다.3) 더보기 ▼ |
1차적인 시도는 내각책임제로의 개헌을 추진한 것으로 대통령의 역할을 국가원수로 규정하고 행정부의 수반을 국무총리로 함으로써 1952년 민주국민당을 중심으로 한 야당이 추진했던 내각제 개헌안과 거의 동일한 내용을 담고 있었다. 이러한 논의는 이승만 대통령의 반대로 더 이상 추진되지 못했고, 국회의 국무원 불신임권, 행정부의 국회해산권, 대통령의 국무총리 지명권 등을 내용으로 하는 부분적 개헌론이 대두되었다. 부분적 개헌론의 특징은 대통령 직선제를 그대로 유지하면서 대통령 유고시 부통령이 아닌 국무총리가 대통령직을 승계하도록 하는 것이었다. 이는 이승만 대통령의 내각제에 대한 거부와 부통령이 야당의 장면이었던 상황을 타개하기 위한 개헌을 추진한 것이었다. 이러한 부분 개헌안은 1958년 총선을 전후하여 다시 대통령과 부통령을 동일 정당에서 나오도록 하거나 대통령이 부통령을 지명하는 방안으로 수정되어 헌법 전체를 개정하는 것이 아니라 대통령 유고시 방안에 대한 일부 내용만 수정하는 방안으로 추진되었다. 그러나 이러한 개헌안의 추진은 민주당 구파에 의해 일부 동의를 얻기도 했지만, 순수 내각제를 주장했던 민주당 신파에 의하여 거부되었고, 결국 4.19 혁명으로 더 이상 추진하지 못하고 실패하였다.
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1960년 3차 개헌의 추진
4.19 혁명과 이승만 대통령의 하야로 자유당 정부가 무너진 후 과도정부가 구성되었다. 과도정부는
대통령과 각료들이 부정선거로 인해 하야, 자살, 체포 등으로 직무를 수행하지 못하게 되면서 행정권의 공백을 막아야 하는 막대한 책임을 지고 있었다. 그러나 동시에 새로운 정부를 구성하기 위한 개헌 작업도 추진해야 했다. 문제는 개헌 추진의 주체를 누구로 하는가의 문제였다.
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그러나 정치적 주도권을 잡고 있었던 민주당은 빠른 헌법개정과 국회의원 선거를 위하여 선거 이전에 기존의 국회에서 헌법을 개정하고, 개정 헌법에 따른 국회의원 선거를 실시하는 것으로 결정하였다. 이는 국회의원 선거를 통해 우선 부정선거에 책임이 있는 자유당 의원들에 대한 책임을 물어야 한다는 여론과는 배치되는 것이었지만, 대통령제를 내각책임제로 바꾼 후 선거를 통해 정권교체를 하겠다는 당시 민주당의 정책을 반영한 것이었다. 민주당의 조재천 의원은 행정부의 정상화를 위하여 개헌 이전에 기존 헌법으로 정부통령 선거를 치루어야 한다는 의견을 내었지만, 이는 반영되지 않았다.6)
이외에도 정부의 법원에 대한 간섭을 막기 위해 대법원장과 대법관은 판사선거단에서 선출하되 대법원장은 국회 동의를 얻어 대통령이 임명하는 것으로 했으며, 기본권조항에서 법률유보조항을 가급적 삭제하고 법률에 유보하지 않은 기본권은 이를 천부의 권리로 인정토록 하도록 결정했다. 이러한 민주당의 방안은 개헌기초위원회에 대부분 반영되었으며, 국회 5월10일까지 개헌안 기초를 끝내고 국회 제안이 끝나면 30일 간의 공고기간을 거쳐 6월10일께 본회의에 상정하며 1주일 이내 국회표결을 끝낸다고 잠정적으로 합의하였다. 이렇게 빠르게 개헌작업이 진행될 수 있었던 데에는 제헌헌법 제정 시부터 1960년까지 민주당 내에서 내각책임제를 골자로 하는 헌법 개정안을 지속적으로 추진했기 때문이었다. 자유당은 부정선거의 책임이 있었기 때문에 개헌과 관련된 목소를 크게 낼 수는 없었지만, 민주당의 안에 대해 자기들의 입장을 내기도 했다. 자유당이 제출한 방안은 대통령 임기를 6년으로 하되 국회의원과 각 도의원에 의한 간접 선거 방식이며 대통령이 국무회의 의장이 되는 동시에 국군통수권을 갖도록 하는 것이었다. 아울러 국무총리의 선출은 대통령이 지명해 민의원과 참의원 재적 과반수 이상의 찬성을 얻도록 하였고, 참의원의 경우 지방의회에서 선출하는 간선의원과 전직 정부통령, 대법원장, 국회의장 등 당연직 의원으로 구성하도록 하는 방안이 자유당에 의해 제출되었다. 이 방안은 대통령에게 일정한 권한을 계속 유지할 수 있도록 함으로써 의회와 권한을 나눌 수 있도록 한 것이었으며, 참의원의 경우 1958년의 참의원 선거법을 그대로 계승할 수 있도록 한 것이었다. 그러나 이 방안은 개헌기초위원회에서 전혀 수용되지 않았다. 이외에도 유진오 교수가 공법학회의 이름으로 개헌안을 제출하기도 했다. 대통령의 간선제는 민주당의 방안과 같았지만, 비상시에 정국을 안정시키기 위하여 대통령에게 통제권을 부여해야 한다는 방안과 탄핵심판소와 헌법위원회를 통합한 헌법법원 설치의 필요성을 제기하였다. 유진오 교수의 이 방안은 헌법재판소의 설치안으로 수용되었지만, 대통령에 대한 통제권 부여는 받아들여지지 않았다. 닫기 ▲ |
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대통령 유시 – 헌법개정 언급 1960년 5월5일 태평로 국회의사당에서 개헌안에 대한 공청회가 개최되었다. 국민기본권의 보장, 양원제의 가부, 대통령선거방법과 궐위 시의 대행 순서, 국군통수권 문제, 국무총리와 국무위원 선임절차와 내각불신임의 요건, 내각의 연대책임제, 긴급명령 긴급재정처분권 법률안 거부권의 존폐문제, 대법원장과 법관의 선임방법과 임기문제, 정당제도에 관한 문제 등 11개 사항이 미리 예시되었으며, 이에 대한 토론이 이루어졌다. 이 공청회에는 13인의 전문가들이 참여하여 각각의 사안에 대한 토론이 이루어졌으며, 이견이 제기되기도 하였지만, 결국은 민주당이 제출한 방안대로 순수한 내각책임제의 개헌안이 관철되었다.
또 하나 논란이 되었던 것은 4.19 혁명 이전 이승만 정부 하에서 부정부패와 관련된 문제였다. 부정취득 재산을 몰수해야 한다는 여론이 강하게 대두되고 있는 상황에서 국회는 이 문제에 대해서는 당시의 조세법규와 형사법규로도 충분히 처리할 수 있다는 결론을 내려 헌법 내에 따로 직접 표현하지 않기로 결정하였다. 이는 정치적 이유로 소급입법을 할 수 없다는 것 때문이었지만, 이로 인해 이후 제4차 개헌을 하게 되는 계기가 되었다.
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대통령 유시 – 헌법개정 언급 국회에서 임시특례법을 제정하여 개헌안에 대해 기명투표로 표결하도록 결정하였고, 5월11일 정헌주 위원장 외 174명의 이름으로 내각책임제 개헌안이 국회에 제출되었다.8)
6월10일 개헌안은 본회의에 상정되었는데, 당시 헌법 중 52개 조항이 수정된 것이었다. 사법부의 독립과 민주화를 이루기 위하여 대법원장과 대법관의 선출제를 신설. 헌법재판소를 설치하고 선거의 공정을 기하기 위해 중앙선거관리위원회를 헌법기관으로 격상. 경찰의 중립화 보장에 필요한 기구의 설치를 가능하게 하고 지방자치제의 실시 및 자치단체장의 직선제를 도입하고 기본권 조항 대폭 강화. 영국식의 순수한 내각책임제 채택. 행정권의 실권은 국무원이 담당, 대통령은 명목상의 국가원수로서 의례적이고 형식적인 권한만을 갖도록 한다는 것이 그 골자였다.
1960년 5월11일 국무회의에는 헌법개정안과 함께 헌법개정 사유서가 민의원으로부터 전달되었다.
개헌제안 이유서에서는 대통령 중심제에서 내각책임제로의 개헌을 가장 중요한 이슈로 제기하고 있으며, 내각책임제의 문제를 보완하기 위하여 행정부의 국회해산권을 인정했다는 점을 강조하고 있다. 아울러 4.19 혁명이 정권교체만을 요구하는 것이 아니라 사회 전반적인 개혁을 요구하고 있다는 점도 강조하고 있는 점이 주목된다.
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권력 구조에 있어서는 대통령을 상징적인 국가원수로 하고, 그 선출을 국회에서 하도록 규정하였다. 기존 대통령이 갖는 권력은 대부분 국무총리를 수반으로 하는 국무원이 갖도록 하였다. 여기에서 주목되는 부분은 국무총리 및 과반수이상의 국무위원을 국회의원으로 하도록 한 규정인데, 일반적으로 내각채임제에서는 국무위원을 전원 국회의원에서 선출하도록 하고 있고, 단지 국무위원으로 선출된 이후 국회의원직을 계속 유지하는가의 여부가 국가에 따라 차이가 있는데, 제2공화국의 헌법에서는 과반수 이상을 국회의원 중에서 뽑는다고 규정하였다. 국회의 중심을 민의원에 두도록 한 점은 이전 헌법과 동일한데, 참의원을 직접 선거로 선출하도록 한 것은 과거 헌법과는 차이가 나는 부분이다.
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대통령 유시 – 헌법개정 언급 이상과 같은 내용을 골자로 한 헌법 개헌안에 대해서 6월13일자 제66회 국무회의록에서 원문과 같이 수정사항을 요약하여 보고하였다.
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대통령 유시 – 헌법개정 언급 개헌안은 1960년 6월15일 국회의 표결을 거쳐, 6월16일 공포되었다. 개정 헌법은 기존 헌법의 절차에 따라 국민투표를 거치지 않고, 국회에서의 개헌 의결 후 정부의 공포로 확정되었다.
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참고자료 참고문헌 (내용 펼쳐보기 ▼) 1) 제헌헌법의 제정 당시 대통령 중심제보다 내각책임제를 선호했다는 점은 당시 대통령 후보였던 이승만에 대한 미군정과 대다수 정치인들의 부정적인 인식과 관련이 있다. 특히 미군정은 이승만에게 권력이 집중되는 것을 견제하고자 하였고, 이러한 입장은 1947년 미소공동위원회를 위해 미군정이 마련한 임시조선민주정부 헌장 초안에도 잘 드러나고 있다. 박태균, 2019 「미군정이 만들려고 했던 한국의 공화체제」, 『역사비평』 127, 2019
2) 진형하, 「개헌비사: 의원내각제 개헌」, 『동아법학』 72, 2016, 260-308쪽 참조.
3) 이하 서희경, 2016 「1950년대 후반 ‘포스트 이승만 정치’의 헌정사: 1956년 이후 자유당과 민주당의 개헌 논의를 중심으로」, 『한국정치학회보』 50(4), 2016, 77-91쪽 참조
4) 김영호, 2019 「한국의 양원제 경험과 채택의 논점들: 입법부 내 권력분산을 중심으로」, 연세대학교 석사논문, 44-45쪽
5) 1958년의 참의원 선거법에는 시도 별로 1개(제주도), 2개(충청북도), 3개(서울특별시, 강원도), 4개(경기도, 충청남도, 전라북도), 5개(전라남도), 6개(경상남도, 경상북도)의 선거구를 배정하는 방식이었는데, 1960년의 국회의원 선거법에서의 참의원 선거는 시도 별로 2인(제주도), 4인(강원도, 충청북도), 6인(서울특별시, 경기도, 충청남도, 전라북도), 8인(전라남도, 경상북도, 경상남도)을 선출하는 것으로 바뀌었다.
6) 이하 진형하, 앞의 글 참조.
7) 1960년 5월3일 엄상섭 의원이 급서하면서 정헌주 의원이 개헌기초위원회의 후임 위원장이 되었고, 신파의 한근조 의원이 기초의원에 추가되었다.
8) 개헌안이 제출되는 과정에서 자유당 의원들이 자신들의 신변 안전에 대한 보장을 촉구하면서 사직서를 제출하는 사태가 발생하기도 했다. 국회의원의 수가 모자랄 경우 자칫 개정된 헌법이 국회에서 통과되지 않을 수도 있는 상황이었다. 이에 민주당은 자유당 의원들을 설득하였고, 현역 의원의 구속을 최소화하면서, 3.15 부정선거법에 대한 공소시효 만료 기일(1960년 6월14일)이 하루 지난 6월15일 이후에 개헌안을 통과시키는 것으로 합의하였다.
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