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국무회의록의 재발견

국무회의록의 재발견

4차 개헌

4차 개헌의 배경

4차 개헌의 배경

 3차 개헌이 이루어진 후 7월29일 총선을 통해 참의원과 민의원이 구성되었다. 선거 결과는 민주당의 압승이었고, 참의원과 민의원에서는 대통령에 윤보선, 국무총리에 장면을 선출하였다. 3차 개헌을 통한 내각책임제가 한국에서 처음으로 실시되었던 것이다. 그러나 신파와 구파의 대립으로 민주당으로부터 신민당이 분당되어 나왔으며, 3.15 부정선거뿐만 아니라 이승만 정부 시기의 부정부패를 빠른 시일 안에 척결해야 한다는 요구가 분출되어 나왔다.

 정부는 우선 부정축재자에 대한 조사에 들어갔다.1) 7월1일부터 8월10일 사이에 5개 산업은행, 농업은행 등 7개 시중 금융기관에 대한 대출상황을 조사하였다. 9월14일에는 외국 원자재 배정, 달러를 불하 또는 대부, 거액의 은행융자 등의 특혜를 받은 기업에 대한 조사가 이루어질 것임을 발표하였다. 더보기 ▼


 이어 민의원 김준태 의원 등 11명은 9월15일 민주반역자처벌 임시조치법안, 부정축재특별조치법안, 부정선거 관여자 공권 정지에 관한 법률안 등 3개 혁명법안을 민의원에 제출하였다. 이 법안에 의하면 특별재판부를 설치하고 단심제로 할 것을 규정하였다. 그러나 문제는 이들 법안을 처리하기 위해서는 소급을 위한 입법이 필요했다. 3차 개헌에서도 부정축재와 부정선거 관여자에 대한 조사와 처벌의 필요성이 제기되었지만, 공소시효가 만료되었기 때문에 소급을 위한 내용이 헌법에 포함되지 않고서는 이를 조사하고 실행할 수 없었다. 3차 개헌 당시 소급 입법의 필요성에 대한 논의가 있었지만, 헌법에서 소급 처벌에 대한 조항이 포함될 경우 부작용이 클 것이라는 의견이 제시되면서 개헌안에 포함되지 않았다. 그러나 국회는 4.19 혁명의 열기가 가시지 않은 상황에서 이승만 정부 시기의 부정부패에 대한 조사와 처벌에 대한 사회적 여론을 무시할 수 없었다.

 이에 민주당 정부는 부정축재자에 대한 본격적인 수사를 9월 중순부터 시작하였다. 2차 조사에는 43개의 기업체가 대상이 되었고, 민의원 오상직 의원 등 12명이 ‘부정축재자들의 부정불법에 대한 국정감사권을 가진 국회특별조사위 구성안’을 제출하기도 했다. 그러나 정부와 참의원은 부정선거 관련자와 부정축재자 처벌에 소극적인 입장을 보였다. 9월22일 장면 총리는 참의원에 출석해서 부정축재자 처리가 소급처단으로 유엔헌장에 위배된다는 입장을 밝혔다. 부정선거 관련자 처벌 문제에 대해서도 현행법으로 처벌이 가능한가를 보고 입법 여부를 결정하겠다고 주장했다. 민주당이 3차 개헌 과정에서 국회의원 중 부정선거 관련자들의 3개월 공소시효가 끝나는 시점인 6월15일이 지나 개헌안을 통과시켰던 사실, 그리고 7.29 총선에서 과거 자유당 관련자들이 일부 당선되었다는 사실에 비추어 볼 때 참의원과 민의원에서 부정선거 관련자와 부정축재자 처벌을 위한 입법은 쉽지 않은 것이었다.

 이러한 상황에서 부정선거 관련자들에 대한 형량이 사회적인 여론보다 가볍게 나오자 4.19 혁명 관련자 및 부상자, 그리고 유족들은 법원의 판결에 반발하였다. 1960년 10월8일 서울지방법원에서 6대 사건2) 에 대한 판결이 있었는데, 발포혐의자 중 유충렬 전 서울시경 국장에는 사형이 선고되었지만, 장면 부통령 저격사건 배후 혐의자 이익흥 전 내무부장관과 김종원 전 치안국장에게는 무죄가 선고되었다. 아울러 정치깡패에게는 최고 5년의 징역이 선고되었다. 그리고 또 다른 선거 사범이었던 장경근은 일본으로 도피하였는데, 당시 일본은 수교국이 아니었음에도 불구하고 정부는 도피자에 대한 체포에 소극적이라는 여론의 비판이 제기되었다.

 이러한 상황에서 10월11일 민의원의 의장 단상이 데모학생들에 의하여 점거되었다. 학생들은 국회에서 혁명과업을 수행하기 위한 입법을 해줄 것을 요구했고, 민의원은 혁명입법 태만에 대해 공개사과를 한 다음 개헌특별법 촉진에 관한 결의안을 만장일치로 채택하였다. 이 결의안에서 법사위원회는 ➀10월15일까지 4월 혁명 완수를 위한 특별입법을 만들 근거를 둔 개헌안을 제안할 것, ➁법사위원회는 10월30일까지 민주반역자처벌과 부정불법축재자를 처벌하는 특별법을 기초할 것, ➂민의원은 개헌안을 표결하기 전에 전기 특별법안의 제2독회를 마칠 것 등을 약속하였다.3) 이에 따라 소급 처벌을 가능하도록 하는 개헌이 추진되었다. 닫기 ▲

개헌의 경과

개헌의 경과

 민의원 법사위원회는 1960년 10월11일 학생들에 의한 민의원 의장석 단상 점거 사건이 발생한 후 약 15일 간에 걸쳐 개헌안 기초 작업에 들어갔다.4) 개헌을 위한 준비 작업은 일사천리로 진행되었다. 민의원에서 10월16일 개헌안 초안에 대한 보고가 있었다.

‘헌법 중 다음과 같이 개정한다. 부칙에 다음의 각 항을 신설한다. 이 헌법 시행 당시의 국회는 단기 4293년 3월15일 실시된 대통령과 부통령 선거에 관련해 부정행위를 한 자와 그 부정행위에 항의하는 국민에 대해 살상 기타의 불법행위를 한 자를 처벌하고, 단기 4293년(1960년) 3월15일 현재 특정 직위에 있던 자의 공민권을 제한하기 위한 특별법을 제정할 수 있으며, 단기 4293년 4월26일 이전에 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에 대한 형사상의 처리를 하기 위해 특별법을 제정할 수 있다. 전항의 규정에 의한 특별법은 이를 제정한 후 다시 개정하지 못한다. 이 헌법은 공포한 날로부터 시행한다.’

헌법 개정의 제의공고
  • 헌법개정의 제의공고에 관한 건

    민의원의 개정안이 정부에 보고되면서, 정부는 국무회의를 통해 제44회 국무회의(1960년 10월17일 중앙청 국무회의실에서 개최)에서 헌법 개정안을 공고하기로 의결하였다.
    이 초안은 이후 수정작업을 거쳤는데, 부칙의 내용 중 ‘3월15일 현재 특정 직위에 있던 자’를 ‘4월26일 이전에 특정 직위에 있음을 이용하여 현저한 반민족행위를 한 자’로 수정하였다. 1960년 3월15일을 시한으로 할 경우 정부통령 부정선거에 대한 선거 사범에 대한 처벌은 가능할 수 있지만, 4월18일부터 26일까지 전개된 4.19 혁명 당시 시위에 대한 발포명령과 시민 탄압 및 체포에 대한 책임을 묻기 어려웠기 때문이었다. 또한 ‘4월26일 이전에 부정한 방법으로 재산을 축적한 자’로 되어 있던 초안을 ‘4월26일 이전에 지위 또는 권력을 이용해 부정한 방법으로 재산을 축적한 자’로 좀 더 구체화하여 수정하였다. 이상의 수정안은 민의원 117명의 서명 날인을 받아 개헌안으로 발의되었으며, 30일 간의 공고기간이 설정되었다.

제4차 개헌의 공포

 한편 개헌안이 제출되자 참의원에서는 대법관, 대사, 공사, 각 군 참모총장, 검찰총장, 국립대학 총장, 심계원장, 감찰위원장 등 법률에 의해 지정된 공무원의 임명에 있어 참의원의 인준을 받도록 하는 개헌안이 추진되었다. 이는 1952년의 제1차 개헌 때 포함되어 있었던 내용으로 참의원의 권한을 강화하기 위한 것이었다. 표면적으로는 참의원이 민의원보다 위에 있는 상원과 같은 역할을 하는 것처럼 보였지만, 실제 제3차 개헌을 통한 헌법은 법안심의뿐만 아니라 예산안에 있어서도 민의원이 실질적인 권한을 갖도록 규정되어 있었다. 또한 이인 의원 등 20명은 제3차 개헌으로 처음으로 헌법 기관으로 명시된 헌법재판소와 관련된 규정을 삭제하고 대법원의 권한을 강화하는 내용의 개헌안을 작성해 민의원 법사위에 보내기도 했다. 참의원과 이인 등의 개헌 내용은 제4차 개헌에 포함되지 않았다.

 주목되는 점은 개헌안이 추진되는 동안 4개의 소위 ‘혁명입법’이 함께 진행되었다는 점이다. 민의원은 개헌안과 함께 특별법안을 기초하는 작업에 착수하였다. 4개 법안은 부정선거 관련자 처벌 법안5) , 부정축재자 처벌 법안6) , 반민주행위자 공민권 제한 법안7) , 그리고 특별재판소 설치 법안 등이었다. 더보기 ▼


 4개의 혁명입법을 위한 개헌에 대하여 19인의 민의원은 호헌을 선언하기도 했다. 정구영, 조헌식, 신태악, 이영환, 이재원, 유병진, 최순문, 강협모, 이수욱, 이병용, 허향, 박한상, 박효식, 강순원, 양병호, 안일용, 이봉재, 김병희, 한윤수 등은 소급 입법을 위한 개헌 자체가 헌법에 위배된다고 지적했다. 이들은 ‘정부에서 공고한 개헌안과 국회에서 논의되고 있는 특별법안은 건국이념에 반역되고 헌법의 근본정신과 민주주의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 4월 혁명의 목적과도 맞지 않는 것’이라고 주장하면서, ‘재야 법조인들이 계엄령 하에서 수차에 걸쳐 헌법 효력을 임시 정지하고 국회를 즉시 해산해서 대표적인 민주반역자만을 처단하라고 건의했으나 정부가 이를 간과하고 서서히 합법적으로 처리할 것을 설명했고, 이 방침은 민주당의 장면 내각에 의해 계승되어 4월 혁명의 위대한 과업이 사실에 있어 좌절된 것’이라는 입장을 밝혔다. 이는 3차 개헌 당시 국회를 해산하고 새로이 입법기관을 구성한 이후에 개헌을 하지 않았다는 점을 지적한 것이었다. 아울러 ‘지금에 와서 과거 법률로써는 죄를 구성치 않는 사람들에 대해 소급 소추하기 위해 특별법을 제정하는 것은 민주국가 형사입법의 기본원칙인 죄형법정주의 및 형벌불소급의 원칙과 평등의의 원칙을 완전히 무시하는 폭거’라고 하면서, 헌법의 부칙으로서 헌법의 기본 조문을 말살하여 인권을 침해한다는 것은 헌정 사상 큰 오점을 남기는 것이라고 지적했다.8) 닫기 ▲

공민권 제한 자동케이스 대상자
  • 개헌안에 밝힌 현저한 반민주행위자 즉 공민권제한 자동케이스 대상자를 축소키로 의결(긴급구두제의)(제52회)

    개헌이 소급 처벌을 위한 것이며, 추후 정치보복을 반복적으로 불러올 수 있을 것이라는 점에서 주목되기도 했지만, 사회적으로는 혁명 입법을 방해하기 위한 것으로 간주되었다. 혁명 입법의 대상에 대한 반발이 커지면서 1960년 10월31일 제52회 국무회의에서는 개헌안에 밝힌 ‘현저한 반민주행위자’ 즉 ‘공민권 제한 자동케이스 대상자’를 축소하기로 의결하였다. 긴급 구두로 제의된 이 의결안에 포함되는 자동케이스 대상자는 아래와 같다.

    (1) 3.15 선거 당시 자유당 중앙당무위원, 기획위원, 정, 부위원장
    (2) 3.15 선거 당시 국무위원, 정부위원, 내무부치안국장
    (3) 3.15 선거 당시 자유당 핵심당위원장
    (4) 3.15 선거 당시 자유당 도당 정, 부위원장
    (5) 3.15 선거 당시 반공청년단 중앙 정 부단장, 도당 정 부단장
    (6) 2.4 파동 당시 민의원 의장, 부의장, 운영위원장, 사무총장

    이후 1960년 11월 7일 민 참 양원협의회가 소집되어 개헌안과 혁명 법안에 대한 검토를 시작하였고, 11월10일부터 태평로 의사당에서 각계 인사 20여명이 참여한 가운데 공청회가 개최되었다.

제4차 개헌의 공포

제4차 개헌의 공포

 제4차 개헌안은 30일의 공고기간을 거쳐 11월19일 민의원 본회의에 상정되었다. 혁명입법을 위해 부칙만을 수정 추가하는 원포인트 개헌이었다. 윤형남 법사위원장은 제안자로서 제안 이유에 대해 다음과 같이 발언하였다.

‘개헌안은 4.19 학생의거에서 시작된 한국의 4월 혁명을 완수하기 위한 특별법 제정의 근거를 마련하기 위한 것이다. 한국의 민주주의제도를 수호하기 위해 단호한 결의 하에 일벌 백계주의로 이승만 정부 하의 포악한 범죄인들에게 정의에 입각한 심판과 제재를 가해야 한다. 이 개헌안은 헌법의 기반적 기본원칙의 하나인 형벌불소급의 원칙과 헌법상 보장된 국민의 기본권에 일부 예외규정을 설정하여 혁명 완수에 기여하고자 한다.’ 더보기 ▼


 개헌안은 1960년 11월23일 민의원 제48차 본회의에서 통과되었다. 총 투표자 200명 중 191명의 찬성, 1명 반대, 무효 6명, 기권 2명으로 압도적으로 가결되었다. 전 자유당계 또는 친 자유당계 의원을 포함하는 33명의 의원이 투표에 참여하지 않았다.9) 그러나 참의원에서의 통과는 쉽지 않았다. 민의원을 통과한 개헌안이 동년 11월26일 참의원에 상정되었지만, 정족수 미달로 개헌안을 상정조차 못한 것이다. 민주당 소속이 아닌 의원들이 참우구락부를 조직하였고, 이들이 대거 표결에 불참한 것이었다.

 재적의원 58명으로 구성된 참의원은 21일 개헌안을 본회의에 상정시킨 후 26일의 본회의에서 표결키로 결정하였는데, 26일의 본회의에 참우구락부 소속 의원 17명과 해외여행 중인 2명의 민주당 의원이 불참하였다.10) 심지어 참의원 의장도 불참하였다. 개헌안 통과를 위해서는 39명의 의원이 간신히 출석하였으나, 참석했던 참우구락부 의원들이 개헌에 반대했기 때문에 사회자인 참의원 부의장은 개헌의사 정족수(39명)에 5명이 부족한 34명만이 출석했으므로 성원미달이라는 이유로 이날 회의를 유회시켰다. 개헌표결에 필요한 의사정족수(39명)가 충분히 출석하지 않은 상황에서 억지로 성원을 시켜 표결을 한다면 부결될 것이 확실했기 때문에 표결을 연기시키게 되었다”고 해명하였다.

  구 자유당의원들이 상당한 수를 차지하고 있는 참우구락부가 이날 표결에 불참한 이유에 대하여 그들과 교섭을 계속해 왔던 민주당과 신민당 간부들은 “참우구(락부) 가운데 개헌을 근본적으로 반대하는 파와 공민권 제한법 제정에 영향을 주기 위해 개헌을 이용하자는 파가 있었다”고 참우구락부의 구 자유당계 의원들의 뜻을 밝혔다.11)

  여론의 비난이 집중되자 장면 총리는 참의원의 각 대표들과 협의를 하여 공민권 제한특별법에 대해 민주당의 일부 의원들이 내세우는 강경론을 막겠다고 약속했다. 현 의원 중의 대상자를 구제하는 규정을 따로 두지 않는다고 해도 면책 주장이 가능할 것이며 현 의원의 경우 선거로 당선되었기 때문에 면책 사유가 충분하다고 하면서 현 의원들을 구제하겠다고 약속했다.12) 1960년 11월 28일 개헌안이 참의원 의결에서 가결되었고, 정부는 익일 헌법을 공포하였다. 닫기 ▲

헌법 개정 공포
제4차 개헌의 공포

 개정된 헌법에 따라 공민권 제한법안을 심사할 6인 특별심의위원회가 구성되었다. 당시 민의원과 참의원에 공민권 제한 대상자가 약 20명이었는데, 이들에 대한 심사를 국회 스스로가 하도록 규정되었다. 이 과정에서 자동케이스는 심사케이스로 돌리면서 축소되었고 심사케이스의 일부는 심사 대상에서 제외되었다.13)

 특별재판소 및 특별검찰부 조직법안은 12월5일 민의원, 12일 후인 12월17일 참의원을 통과하였다. 반민주행위자 공민권 제한 및 부정선거사범 관련 입법은 12월31일 통과되었으며, 가장 많이 논란이 되었던 부정축재자처리법안은 1961년 2월24일 민의원에서 통과되고, 동년 4월4일 참의원에서 수정되어 4월10일 최종 확정되었다.

  • 참고자료
    참고문헌 (내용 펼쳐보기 ▼)

    1) 이하 김갑수, 「소급입법 개헌」, 『동아법학』 72, 2016, 308-329쪽 참조
    2) 당시 4.19 혁명 시 발포명령자, 장면 부통령 저격 사건 배후자, 서울 및 경기도 지역 부정선거 사범, 대통령 암살음모 조작 사건, 정치깡패, 제3세력 제거 음모 사건 등을 6대 사건으로 지칭하였다.
    3) 경향신문, 1960년 12월27일자
    4) 이하 김갑수, 「소급입법 개헌」, 308-329쪽 참조
    5) 3.15 선거에서 부정행위를 한 자와 부정행위를 항의하는 국민에게 살상 등의 행위를 한 자. 국무위원과 자유당 당무위원, 기획위원 또는 정부나 사회단체의 중앙 요직에 있으면서 부정선거를 모의했거나 주도적 행위를 한 자에게는 10년 이상의 징역, 무기, 사형에 처하도록 함. 금융기관의 간부직 또는 다른 요직에 있으면서 선거 자금을 조달한 자는 5-15년 징역.
    6) 부정축재자의 범위. 일반인은 1억환 상당 이상을, 공무원은 5천만 환 이상의 이득을 취한 자. 취득 방법은 1. 세금을 포탈 또는 감면해서 이득을 취한 경우 2. 불법으로 국공유재산을 취득한 행위 3. 공무원의 부당한 처분에 의한 경우. 전문 21조. 처리를 행정부에 맡기되 부정축재자 처리위원회를 두어 담당시키고 매월 정기적으로 그 결과를 국회에 보고. 부정축재자의 재산도피에는 가중처벌. 부정축재자에 대한 모든 처리는 1년 이내에 끝낸다.
    7) 자동케이스는 7년, 심사 케이스는 5년 제한. 자동 케이스는 1. 자유당 당무위원, 기획위원, 중앙당 정무위원장, 2. 국무위원, 정부위원, 실청장, 대통령비서, 국회의장 비서실장, 3. 내무부 치안국장, 특정 과정, 정보과 분실장, 서울시장, 도지사, 시장, 군수, 경찰서장 4. 자유당 지구당 위원장, 도당위원장 5. 반공청년단 중앙단장, 시군단장, 6. 금융기관의 장, 기업체의 장 7. 노총의 중앙 및 시도책임자. 경찰서의 사찰주임, 형사주임 공화당의 도당 부장급까지 포함됨. 심사케이스는 사찰계형사를 비롯해 각급 지방의회 의원 및 읍면장, 세무서장, 지방전매청장, 2급 이상 행정공무원 전원 포함. 사사오입 개헌 당시까지 거술러 올라가 당시의 국회 정부의장, 자유당 원내총무단까지 심사. 부산정치파동 당시의 국무총리, 내무 법무장관, 경찰국장, 계엄사령관도 대상에 넣음.
    8) 이상 김갑수, 「소급입법 개헌」, 308-329쪽 참조. 이들은 소급을 위한 헌법 개정이 이후에 보복을 위한 수단으로 사용될 것이라고 하면서 다음과 같은 성명을 발표하기도 했다. ‘특별 입법은 순진한 보복수단이라고 밖에 볼 수 없으므로 현대 국가에서는 용인될 수 없다. 이런 입법례가 한 번 생기면 정권이 교체될 때마다 또는 정치적 필요가 있을 때마다 보복이 반복되어 우리 자손은 영원히 안정된 법률의 보호를 기대할 수 없다.’
    9) 동아일보 1960년 11월24일자
    10) 불참한 참의원의 명단은 다음과 같다. 〇무소속: 백작준 〇참우구락부: 안호상, 이범석, 송방용, 이교선, 권동철, 한광석, 강경옥, 김대식, 여운홍, 이훈구, 정긍모, 정문갑, 황성수, 최달희, 김장섭, 박철웅, 〇 민주당: 최희송, 오위영(해외 여행중). 참우구락부의 불참한 참의원의 대부분은 이승만 정부 하에서 중요한 역할을 했던 인물들로 4개의 혁명 입법에 반대하는 입장을 갖고 있었다.
    11) 경향신문, 1960년 12월 27일자
    12) 동아일보, 1960년 11월 27일자
    13) 자동케이스에 들어 있는 내무부 지도관장, 정부직할 기업체장을 심사 케이스로 돌리고 심사케이스로 되어 있는 반공청년단 구시군 정부 단장, 선거 및 정부담당 부장검사, 형무소장 등을 대상에서 제외되었다.

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