4차 개헌
4차 개헌의 배경
3차 개헌이 이루어진 후 7월29일 총선을 통해 참의원과 민의원이 구성되었다. 선거 결과는 민주당의 압승이었고, 참의원과 민의원에서는 대통령에 윤보선, 국무총리에 장면을 선출하였다. 3차 개헌을 통한 내각책임제가 한국에서 처음으로 실시되었던 것이다. 그러나 신파와 구파의 대립으로 민주당으로부터 신민당이 분당되어 나왔으며, 3.15 부정선거뿐만 아니라 이승만 정부 시기의 부정부패를 빠른 시일 안에 척결해야 한다는 요구가 분출되어 나왔다.
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이어 민의원 김준태 의원 등 11명은 9월15일 민주반역자처벌 임시조치법안, 부정축재특별조치법안, 부정선거 관여자 공권 정지에 관한 법률안 등 3개 혁명법안을 민의원에 제출하였다. 이 법안에 의하면 특별재판부를 설치하고 단심제로 할 것을 규정하였다. 그러나 문제는 이들 법안을 처리하기 위해서는 소급을 위한 입법이 필요했다. 3차 개헌에서도 부정축재와 부정선거 관여자에 대한 조사와 처벌의 필요성이 제기되었지만, 공소시효가 만료되었기 때문에 소급을 위한 내용이 헌법에 포함되지 않고서는 이를 조사하고 실행할 수 없었다. 3차 개헌 당시 소급 입법의 필요성에 대한 논의가 있었지만, 헌법에서 소급 처벌에 대한 조항이 포함될 경우 부작용이 클 것이라는 의견이 제시되면서 개헌안에 포함되지 않았다. 그러나 국회는 4.19 혁명의 열기가 가시지 않은 상황에서 이승만 정부 시기의 부정부패에 대한 조사와 처벌에 대한 사회적 여론을 무시할 수 없었다.
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개헌의 경과
민의원 법사위원회는 1960년 10월11일 학생들에 의한 민의원 의장석 단상 점거 사건이 발생한 후 약 15일 간에 걸쳐 개헌안 기초 작업에 들어갔다.4)
개헌을 위한 준비 작업은 일사천리로 진행되었다. 민의원에서 10월16일 개헌안 초안에 대한 보고가 있었다.
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헌법개정의 제의공고에 관한 건 민의원의 개정안이 정부에 보고되면서, 정부는 국무회의를 통해 제44회 국무회의(1960년 10월17일 중앙청 국무회의실에서 개최)에서 헌법 개정안을 공고하기로 의결하였다.
이 초안은 이후 수정작업을 거쳤는데, 부칙의 내용 중 ‘3월15일 현재 특정 직위에 있던 자’를 ‘4월26일 이전에 특정 직위에 있음을 이용하여 현저한 반민족행위를 한 자’로 수정하였다. 1960년 3월15일을 시한으로 할 경우 정부통령 부정선거에 대한 선거 사범에 대한 처벌은 가능할 수 있지만, 4월18일부터 26일까지 전개된 4.19 혁명 당시 시위에 대한 발포명령과 시민 탄압 및 체포에 대한 책임을 묻기 어려웠기 때문이었다. 또한 ‘4월26일 이전에 부정한 방법으로 재산을 축적한 자’로 되어 있던 초안을 ‘4월26일 이전에 지위 또는 권력을 이용해 부정한 방법으로 재산을 축적한 자’로 좀 더 구체화하여 수정하였다. 이상의 수정안은 민의원 117명의 서명 날인을 받아 개헌안으로 발의되었으며, 30일 간의 공고기간이 설정되었다.
한편 개헌안이 제출되자 참의원에서는 대법관, 대사, 공사, 각 군 참모총장, 검찰총장, 국립대학 총장, 심계원장, 감찰위원장 등 법률에 의해 지정된 공무원의 임명에 있어 참의원의 인준을 받도록 하는 개헌안이 추진되었다. 이는 1952년의 제1차 개헌 때 포함되어 있었던 내용으로 참의원의 권한을 강화하기 위한 것이었다. 표면적으로는 참의원이 민의원보다 위에 있는 상원과 같은 역할을 하는 것처럼 보였지만, 실제 제3차 개헌을 통한 헌법은 법안심의뿐만 아니라 예산안에 있어서도 민의원이 실질적인 권한을 갖도록 규정되어 있었다. 또한 이인 의원 등 20명은 제3차 개헌으로 처음으로 헌법 기관으로 명시된 헌법재판소와 관련된 규정을 삭제하고 대법원의 권한을 강화하는 내용의 개헌안을 작성해 민의원 법사위에 보내기도 했다. 참의원과 이인 등의 개헌 내용은 제4차 개헌에 포함되지 않았다.
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개헌안에 밝힌 현저한 반민주행위자 즉 공민권제한 자동케이스 대상자를 축소키로 의결(긴급구두제의)(제52회) 개헌이 소급 처벌을 위한 것이며, 추후 정치보복을 반복적으로 불러올 수 있을 것이라는 점에서 주목되기도 했지만, 사회적으로는 혁명 입법을 방해하기 위한 것으로 간주되었다. 혁명 입법의 대상에 대한 반발이 커지면서 1960년 10월31일 제52회 국무회의에서는 개헌안에 밝힌 ‘현저한 반민주행위자’ 즉 ‘공민권 제한 자동케이스 대상자’를 축소하기로 의결하였다. 긴급 구두로 제의된 이 의결안에 포함되는 자동케이스 대상자는 아래와 같다.
(1) 3.15 선거 당시 자유당 중앙당무위원, 기획위원, 정, 부위원장
(2) 3.15 선거 당시 국무위원, 정부위원, 내무부치안국장
(3) 3.15 선거 당시 자유당 핵심당위원장
(4) 3.15 선거 당시 자유당 도당 정, 부위원장
(5) 3.15 선거 당시 반공청년단 중앙 정 부단장, 도당 정 부단장
(6) 2.4 파동 당시 민의원 의장, 부의장, 운영위원장, 사무총장
이후 1960년 11월 7일 민 참 양원협의회가 소집되어 개헌안과 혁명 법안에 대한 검토를 시작하였고, 11월10일부터 태평로 의사당에서 각계 인사 20여명이 참여한 가운데 공청회가 개최되었다.
제4차 개헌의 공포
제4차 개헌안은 30일의 공고기간을 거쳐 11월19일 민의원 본회의에 상정되었다. 혁명입법을 위해 부칙만을 수정 추가하는 원포인트 개헌이었다. 윤형남 법사위원장은 제안자로서 제안 이유에 대해 다음과 같이 발언하였다.
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개헌안은 1960년 11월23일 민의원 제48차 본회의에서 통과되었다. 총 투표자 200명 중 191명의 찬성, 1명 반대, 무효 6명, 기권 2명으로 압도적으로 가결되었다. 전 자유당계 또는 친 자유당계 의원을 포함하는 33명의 의원이 투표에 참여하지 않았다.9)
그러나 참의원에서의 통과는 쉽지 않았다. 민의원을 통과한 개헌안이 동년 11월26일 참의원에 상정되었지만, 정족수 미달로 개헌안을 상정조차 못한 것이다. 민주당 소속이 아닌 의원들이 참우구락부를 조직하였고, 이들이 대거 표결에 불참한 것이었다.
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개정된 헌법에 따라 공민권 제한법안을 심사할 6인 특별심의위원회가 구성되었다. 당시 민의원과 참의원에 공민권 제한 대상자가 약 20명이었는데, 이들에 대한 심사를 국회 스스로가 하도록 규정되었다. 이 과정에서 자동케이스는 심사케이스로 돌리면서 축소되었고 심사케이스의 일부는 심사 대상에서 제외되었다.13)
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참고자료 참고문헌 (내용 펼쳐보기 ▼) 1) 이하 김갑수, 「소급입법 개헌」, 『동아법학』 72, 2016, 308-329쪽 참조
2) 당시 4.19 혁명 시 발포명령자, 장면 부통령 저격 사건 배후자, 서울 및 경기도 지역 부정선거 사범, 대통령 암살음모 조작 사건, 정치깡패, 제3세력 제거 음모 사건 등을 6대 사건으로 지칭하였다.
3) 경향신문, 1960년 12월27일자
4) 이하 김갑수, 「소급입법 개헌」, 308-329쪽 참조
5) 3.15 선거에서 부정행위를 한 자와 부정행위를 항의하는 국민에게 살상 등의 행위를 한 자. 국무위원과 자유당 당무위원, 기획위원 또는 정부나 사회단체의 중앙 요직에 있으면서 부정선거를 모의했거나 주도적 행위를 한 자에게는 10년 이상의 징역, 무기, 사형에 처하도록 함. 금융기관의 간부직 또는 다른 요직에 있으면서 선거 자금을 조달한 자는 5-15년 징역.
6) 부정축재자의 범위. 일반인은 1억환 상당 이상을, 공무원은 5천만 환 이상의 이득을 취한 자. 취득 방법은 1. 세금을 포탈 또는 감면해서 이득을 취한 경우 2. 불법으로 국공유재산을 취득한 행위 3. 공무원의 부당한 처분에 의한 경우. 전문 21조. 처리를 행정부에 맡기되 부정축재자 처리위원회를 두어 담당시키고 매월 정기적으로 그 결과를 국회에 보고. 부정축재자의 재산도피에는 가중처벌. 부정축재자에 대한 모든 처리는 1년 이내에 끝낸다.
7) 자동케이스는 7년, 심사 케이스는 5년 제한. 자동 케이스는 1. 자유당 당무위원, 기획위원, 중앙당 정무위원장, 2. 국무위원, 정부위원, 실청장, 대통령비서, 국회의장 비서실장, 3. 내무부 치안국장, 특정 과정, 정보과 분실장, 서울시장, 도지사, 시장, 군수, 경찰서장 4. 자유당 지구당 위원장, 도당위원장 5. 반공청년단 중앙단장, 시군단장, 6. 금융기관의 장, 기업체의 장 7. 노총의 중앙 및 시도책임자. 경찰서의 사찰주임, 형사주임 공화당의 도당 부장급까지 포함됨. 심사케이스는 사찰계형사를 비롯해 각급 지방의회 의원 및 읍면장, 세무서장, 지방전매청장, 2급 이상 행정공무원 전원 포함. 사사오입 개헌 당시까지 거술러 올라가 당시의 국회 정부의장, 자유당 원내총무단까지 심사. 부산정치파동 당시의 국무총리, 내무 법무장관, 경찰국장, 계엄사령관도 대상에 넣음.
8) 이상 김갑수, 「소급입법 개헌」, 308-329쪽 참조. 이들은 소급을 위한 헌법 개정이 이후에 보복을 위한 수단으로 사용될 것이라고 하면서 다음과 같은 성명을 발표하기도 했다. ‘특별 입법은 순진한 보복수단이라고 밖에 볼 수 없으므로 현대 국가에서는 용인될 수 없다. 이런 입법례가 한 번 생기면 정권이 교체될 때마다 또는 정치적 필요가 있을 때마다 보복이 반복되어 우리 자손은 영원히 안정된 법률의 보호를 기대할 수 없다.’
9) 동아일보 1960년 11월24일자
10) 불참한 참의원의 명단은 다음과 같다. 〇무소속: 백작준 〇참우구락부: 안호상, 이범석, 송방용, 이교선, 권동철, 한광석, 강경옥, 김대식, 여운홍, 이훈구, 정긍모, 정문갑, 황성수, 최달희, 김장섭, 박철웅, 〇 민주당: 최희송, 오위영(해외 여행중). 참우구락부의 불참한 참의원의 대부분은 이승만 정부 하에서 중요한 역할을 했던 인물들로 4개의 혁명 입법에 반대하는 입장을 갖고 있었다.
11) 경향신문, 1960년 12월 27일자
12) 동아일보, 1960년 11월 27일자
13) 자동케이스에 들어 있는 내무부 지도관장, 정부직할 기업체장을 심사 케이스로 돌리고 심사케이스로 되어 있는 반공청년단 구시군 정부 단장, 선거 및 정부담당 부장검사, 형무소장 등을 대상에서 제외되었다.
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