1967년 대통령 선거 직후인 6월 8일에는 국회의원총선거가 있었다. 소선구제를 통한 직접 선거로 131명을 선출하였고, 정당별 득표율에 따라 44명이 전국구로 국회의원에 당선되었다. 이 선거에서 여당인 민주공화당은 50.6%의 득표율로 129석을 확보한 반면, 야당은 32.7%의 득표율로 45석을 얻었다. 민주공화당은 서울의 14개 선거구에서 1명, 부산의 7개 선거구에서 2명밖에 당선시키지 못했지만, 다른 지역에서 압승을 거둠으로써 전체 의석의 2/3 이상을 차지하였다. 민주공화당은 이제 헌법 규정에 따라 개헌이 가능한 의석수를 차지하게 된 것이다.

 총선에서 문제가 된 것은 부정선거였다. 선거과정에서 관권 개입을 비롯한 부정이 너무나 많아서 야당과 학생들은 전면 무효화와 전면 재선거를 요구하였고, 야당은 의원등록을 거부하기도 했다. 민주공화당도 부정선거를 스스로 인정하고 당선자 중 8명과 7명의 지구당 위원장을 당에서 제명하기도 하였다. 그럼에도 불구하고 민주공화당에 소속되어 있거나 당에서 제명되었으나 민주공화당을 지지하는 의원의 수가 2/3이 넘으면서 박정희 대통령의 3선을 위한 개헌을 추진하는 것이 아니냐는 소문이 흘러나왔다.

 이러한 상황에서 1968년 12월 민주공화당의 윤치영 의원이 “국민이 원한다면 헌법개정을 단행하겠다”는 발언을 하였다. 그리고 국민이 원하는가의 여부는 여론조사를 통해서 조사하겠다고 말했다.¹⁾  이듬해 1월 6일에는 길재호 민주공화당 사무총장이 비공식적 발언임을 전제하면서 “현행 헌법의 미비점을 보완하기 위한 헌법의 일부 조항의 개정 문제가 방금 여당 내에서 신중히 검토되고 있다”라고 말하기도 하였다.²⁾

 이튿날인 1969년 1월 7일에는 윤치영 민주공화당 의장 서리가 기자회견을 통해 “필요하다면 대통령의 2차 이상 중임 금지 조항까지 포함하여 개헌문제를 연구할 필요가 있다”고 발표하였다.³⁾  이러한 논의는 박정희 대통령의 연두기자회견의 내용과는 배치되는 것이었다⁴⁾


문: 요즈음 제헌 문제가 크게 거론되고 있습니다. 이 가운데는 국회의원의 각료 겸직 문제라든가 또 무소속 출마 허용 문제 이와 아울러서 대통령 임기 문제도 포함되어 있습니다. 지금까지 현행 헌법을 운영해 본 결과에 견주어서 대통령 각하께서는 개헌 문제에 대해서 어떻게 생각하고 계십니까?
답: 오늘 여러분들 질문 중 아마 그 문제에 대해서 제일 관심이 있는 것으로 알고 있는데, 제3공화국 헌법이 1962년 가을에 국민 투표에 의해서 제정되어 그 동안 약 5, 6년 동안 운영을 해왔습니다. 그 결과 내가 느낀 바로서는 현행 헌법은 과거의 제2공화국의 헌법이라든지, 그 전에 우리나라의 어느 헌법보다도 잘 되어있는 헌법이라고 나는 생각합니다.
물론 그 가운데는 여러 가지 결함이 없는 것은 아닙니다. 우리 실정에 맞지 않거나 우리 국가가 크게 발전해 나가고, 여러 가지 여건이 달라짐으로써 또 고쳐야 될 점, 모순이 드러난 점, 이런 점이 몇 가지 있는 것도 사실입니다.
그러나 내가 항상 말씀한 바와 마찬가지로 이 법이라는 것은 우리 사람이 만드는 것이고 이것을 운영하는 것도 우리 사람이 운영하는 것입니다. 문제는 이것을 사람들이 어떻게 운영을 잘 하느냐 그 운영의 묘를 기하느냐 하는 문제가 가장 생명이 된다고 생각합니다. 더구나 현행 헌법은 여러분들이 아시는 바와 같이 혁명 정부 때 나와 우리 혁명 주체들이 주동이 되어서 개정을 한 헌법이기 때문에 앞으로 만약에 어떠한 특별한 사유가 없는 한 적어도 내 임기 중에는 이 헌법을 고치지 않았으면 하는 것이 나의 솔직한 심정입니다.
더구나 여러분들이 아시는 바와 같이 금년은 우리가 싸우면서 건설하자는 해인데 연초부터 이 개헌 문제를 가지고 왈가 왈부 해서 여러 가지 시간을 낭비하는 것은 이 시점에 있어서 그다지 현명한 일이 못되지 않느냐 특히 우리가 추진하고 있는 제2차 5개년 계획은 금년이 3차 연도 입니다.
현재 추진하고 있는 계획을 우리는 계획대로 추진한다면 금년 연말에 가서 두 서너 가지 사업을 제외하고는 대략 5개년 계획을 거의 달성하리라고 보고 있습니다. 따라서 우리는 우리 국민들이 합심해서 북괴로부터의 침략과 대결하고, 국내적으로는 제2차 5개년 계획 3차 연도 사업을 강력히 밀고 나가자, 건설에 보다 더 힘을 발휘하자는 것이 나의 희망입니다.
만약에 헌법을 꼭 개정을 해야 될 필요가 있다 설령 그러면 필요가 생긴다 하더라도 지금 이 시기에 이러한 문제를 들고 왈가 왈부하는 것보다는 금년만은 우리가 전 국민이 힘을 합쳐서 공산당과 대결하고 건설을 해야 하며, 이러한 문제가 꼭 논의될 필요가 있다면 금년 연말이나 내년 초쯤 가서 논의하더라도 시기적으로 늦지 않다고 봅니다. 지금 이 시기에 이런 문제를 가지고 우리의 여러 가지 해 나가는 일에 지장을 가져와서는 곤란하지 않겠느냐 하는 것이 내 생각입니다.

 박정희 대통령은 개헌을 논의할 시기가 아니다, 개헌이 필요하다면 1969년 말이나 1970년 초에 해야 한다는 의견을 개진한 것이다. 1967년부터 안보위기가 계속되고 있었던 상황⁵⁾ 에서 경제개발계획과 북한과의 대결에 초점을 맞춘 박정희 대통령의 이러한 언급은 사회적으로 공감대를 형성할 수 있는 것이었다. 그러나 여당에서는 1969년 초부터 대통령의 3선을 가능하도록 하는 개헌의 필요성을 계속 제기했고, 국회에서 개헌을 통과시키기 위하여 재적 2/3의 의원수를 확보하기 위하여 노력하였다.

 우선 민주공화당 내에서 삼선개헌을 반대하는 김종필을 지지하는 의원들을 포섭하는 작업을 시작하였고, 1967년 부정선거로 제명한 의원들을 끌어들이는 작업을 시작하였다.⁶⁾   당시 민주공화당 소속 의원은 113석이었고, 이는 개헌 통과선인 117석에 4석이 모자란 상태였다. 당시 김종필을 지지하는 국회의원들은 20여명이었고, 이 경우 개헌이 어려운 상황이었다. 박정희 대통령이 1971년의 대통령 선거에 나오지 못할 경우 민주공화당의 대통령 후보는 김종필이 될 가능성이 컸기 때문에 김종필 계의 국회의원들은 대통령이 두 번 이상의 연임을 하도록 하는 개헌에 반대하고 있었다.

 야당인 신민당은 개헌을 저지하기 위하여 개헌안의 발의 자체를 막아야 한다는 방침을 세웠고, 1월 14일 범 국민 호헌운동을 시작할 것을 결정하였다.⁷⁾  이에 박정희 대통령은 2월 4일 삼선개헌을 더 이상 거론하지 말 것을 민주공화당에 지시하였으며,⁸⁾   2월 10일에는 야당 의원의 질의서에 대해 ‘본인의 임기 중에는 현행헌법을 고치지 않았으면 하는 것이 솔직한 심정’이라고 답하기도 했다. 그러나 ‘헌법개정의 권한은 국회의원과 국민에게 있는 것이며 대통령은 개헌안의 공고와 확정된 헌법을 공고하는 권한밖에 없는 것’이라는 단서를 달아 당분간 개헌 논의를 하면 안 된다는 기존 입장에서 변화를 보이기도 했다.⁹⁾

 야당과 여당 내 김종필 계의 반대로 개헌 추진이 어려운 상황에서 1969년 3월 중순부터 일부 사회단체가 삼선개헌을 위한 서명운동을 추진하기 시작하였다.¹⁰⁾  이러한 움직임은 당시 권오병 문교부장관이 국회 질의에서 물의를 일으켰다는 이유로 해임건의안이 상정되었을 때 여당 내에서 건의안에 찬성하는 표가 40여 표가 나오면서 더욱 탄력을 받았다. 여당에게는 위기였으나 3선 개헌을 반대하는 야당에게는 큰 힘이 되었기 때문이었다.¹¹⁾

 이러한 상황에서 미국의 EC 121기 격추사건이 발생하자 박정희 대통령은 기자회견을 갖고 안보 문제에 대한 입장을 밝혔는데, 이 기자회견에서 다시 한번 임기 중 개헌을 하지 않겠다고는 했지만, ‘꼭 고칠 필요가 있다면 고칠 수 있다’고 전제한 뒤 ‘그 절차는 헌법에 규정된 대로 합법적으로 밟아서 국민의 의사를 들어 결정해야 할 것’이라고 여운을 남겼다.

 김종필 계의 반대 및 제명 의원들의 재입당이 어렵게 진행되는 가운데 민주공화당에서는 국회 발의가 아니라 1963년 개헌 때처럼 국민발의를 통한 헌법 개정 추진에 대한 의견이 제출되기 시작했다.¹³⁾  1963년의 경우 국회가 해산된 상태였기 때문에 개헌 발의를 국회가 할 수 없었고, 이에 국민 발의와 국민투표를 통한 개헌 통과의 방안이 1962년 국가재건최고회의가 제정 공포한 ‘국민투표법’에 규정되어 있었다. 이에 민주공화당은 1962년 당시의 국민투표법을 개정하여 헌법개정을 추진하고자 하였다.¹⁴⁾  이러한 상황에서 대학가에서 삼선개헌에 반대하는 운동이 격화되기 시작하였고, 6월 20일에는 야당 원내총무인 김영삼 의원에 대한 초산 테러 사건이 발생하기도 했다.¹⁵⁾  국회 내에서는 김영삼 의원 피습사건에 대한 수사를 촉구하였고, 이와 더불어 경제인협회와 그 산하단체, 30개 건설협회, 보험협회, 증권협회 등이 신문에 삼선개헌을 찬성하는 광고를 게재하였고, 대한상공회의소와 무역협회, 그리고 250만 회원을 가진 재향군인회와 전국노동조합총연맹 등이 삼선개헌 지지성명을 발표한 것에 대한 비판도 제기되었다.¹⁶⁾

 삼선개헌은 1969년 7월 7일 박정희 대통령이 ‘개헌이 발의되면 적법하게 조치하겠다’는 발언을 하면서 본격화되었다.¹⁷⁾  이 발언은 ‘임기중 개헌을 바라지 않는다’는 발언을 정면으로 뒤집은 것이었다. 삼선개헌 반대시위를 하던 대학은 조기 방학과 휴교에 들어갔고, 야당의 개헌반대 유세장소를 허가하지 않는 가운데, 민주공화당은 국회의원들을 대상으로 개헌을 위한 서명 작업에 들어갔고, 김종필 계열의 의원 6명을 제명하고, 나머지 의원들을 회유하기 위하여 삼선개헌을 적극 추진하였던 길재호 사무총장을 해임하였다.

 이러한 모든 움직임은 1969년 7월 25일 박정희 대통령의 특별담화를 통해 모두 정리되었다. 박정희 대통령은 “개헌안이 국민투표에서 통과되면 나와 정부에 대한 신임으로 간주하고 부결되면 국민의 불신임으로 간주, 즉각 물러서겠다”는 의사를 밝혔다.¹⁸⁾  그리고 ‘공화당은 빠른 시일 안에 개헌안을 발의하고 야당은 합법적으로 개헌 반대 운동을 전개해주기 바라며 개헌에 대한 찬반은 반드시 합법적 방법으로 표현하고 폭력과 불법은 배제, 정부는 중립을 지켜 공정한 국민투표의 관리를 할 것“을 제안하였다. 이에 민주공화당과 정부는 개헌을 위한 본격적인 작업에 들어갔다. 닫기 ▲

 국회에서는 1969년 9월 9일부터 개헌 발의안에 대한 토의에 들어갔다.¹⁹⁾  야당인 신민당의 의원들은 헌법개정안이 공정하게 관리되기 위해서는 개헌 발의에 참여한 이효상 국회의장이 개헌처리 과정에서 의장직을 행사해서는 안 된다는 주장(송원영 의원)과 함께 독립운동도 하지 않았고, 쿠데타를 함께 했던 군인들을 배신했던 박정희 대통령이 대통령을 더 하게 하는 것은 문제가 있다는 발언도 나왔다. 개헌이 실패할 경우 친위쿠데타를 위한 준비를 하고 있다는 주장도 제기되었다. 아울러 안보위기를 조장하였으며, 삼선개헌을 위해 5.16 쿠데타의 핵심인 김종필을 중심으로 한 육사 8기생들에 대한 중앙정보부의 협박에 대한 증언도 나왔다(조한백 의원).

 여당에서는 인구 증가로 인한 의원 수 증가의 불가피성과 함께 국회의원이 국무위원을 겸임할 수 있도록 한 것은 야당 국회의원들도 입각할 수 있도록 함으로써 거국내각을 가능케 하기 위한 것이라는 점을 지적함(백남억 의원)으로써 삼선 조항의 개헌에 대한 부분은 안보적 필요성만을 제기하였다.

 이러한 논의과정에서 제일 주목되는 것은 야당 소속인 김대중 의원의 발언이었다. 김대중 의원은 1963년의 헌법 개정의 공청회 당시에 멕시코의 모델을 도입하여 5년 단임안을 받아들이는 안이 제기되었다는 점을 지적하였고, 이 방안이 더 이상 논의되지 않았던 점을 질의하였다. 1987년 민주화 이후에 도입된 제도가 군사정부 하에서 제기되었다는 점은 매우 흥미롭다. 그는 또한 개헌에 대한 국민투표를 정부에 대한 신임투표로 간주하겠다는 대통령의 발언은 국민을 상대로 협박을 한 것이라고 주장하였다. 그는 안보를 위한 것이라는 삼선개헌의 논리 역시 민주주의가 북한을 이길 수 있는 가장 중요한 안보라는 점을 통해 반박하였다. 아울러 개헌을 통해 3선을 한다고 하더라도 1975년에는 물러나야 하는데, 그 때에는 김일성도 물러날 것인가를 갖고 여당의 논리를 비판하였다. 마지막으로 스페인의 프랑코를 예로 들면서 10년 이상 집권한 정권의 말로가 좋았던 적이 없다고 주장하였다.

 토의를 거친 이후 야당에서는 헌법개정안 철회안을 국회에 제출하였고, 이 제안은 1969년 9월 11일 여당의 불참 속에서 폐기되었다.²⁰⁾

 1969년 9월 14일 개헌을 위한 국회 투표가 선언되었고²¹⁾  , 야당 소속 의원들은 본회의장에서 농성을 시작하여, 본회의에서 개헌안이 통과되는 것을 막고자 하였다. 이에 여당은 비밀리에 국회 별관으로 장소를 옮겨 새벽 2시 32분에 투표를 개시하여 2시 38분에 투표를 완료하였다. 총 122명의 국회의원이 참석하여 모두 동의하였으며, 헌법 제120조 제2항의 규정에 의하여 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어 가결되었다. 국회에서의 투표 장소도 본회의장이 아니었고, 122명이 투표하는데 6분밖에 걸리지 않는 초유의 상황 속에서 개헌안이 통과된 것이다.

 아울러 국민투표법도 개정되었다. 헌법 제121조에 규정된 국민투표는 1963년 군사정부 하에서 국회가 없는 상황 때문에 제정된 것이기 때문에 개헌안 통과를 위한 국민투표를 위해 새로이 국민투표법을 통과시킨 것이었다. 별관에서 회의를 주재한 이효상 국회의장은 ‘질의와 토론은 생략한 채 내무위원회의 대안을 그대로 가결’하는 것으로 국민투표법 개정을 마무리하였다. 닫기 ▲