프로그램 성공 근본 요인
지속적 경제성장
한국은 1962년 이후 경제개발 5개년 계획으로 대표되는 경제정책의 성공으로 지속적인 고도 경제성장을 달성하였다.80 1953년 국내총생산(GDP)이 미화 11억 달러였던 것에 비해 산림녹화 프로그램이 시작되는 1973년에는 약 11배, 완료되는 1987년에는 108배나 성장하였다. 당시 산림 황폐화의 가장 큰 직접 요인이었던 가정용 임산연료가 화석연료로 대체될 수 있었던 원인 역시 산에 나무를 하러 가는 것보다 그 시간에 품을 팔아 연탄이나 기름을 구매하는 편이 훨씬 유리한 경제적 상황이 조성되었기 때문이었다.81
산림녹화 프로그램을 이행하고 화전정리사업이 성공할 수 있었던 요인 역시 장기 경제성장으로 국가 재정 투입이 가능했기 때문이다. 또한 산림보전을 위해 급격히 증가하는 국내 목재 수요를 수입 목재로 충당할 수 있었던 것 역시 목재무역 자유화의 진전과 지속적인 경제성장이 바탕이 되었다. 이런 측면에서 지속적인 경제성장은 산림 황폐화를 막는 기본 토대였다.
통치권자의 강력한 리더십과 종합적인 산림녹화
프로그램의 수립
당시 권력의 정점에서 산림녹화 사업을 이끌었던 대통령의 강력한 리더십과 체계적이고 종합적인 제1차 계획의 수립과 이행은 산림녹화의 성공 요인이었다.82 당시 최고 통치권자인 박정희 대통령은 헐벗은 산림을 20년 안에 완전히 녹화시키겠다는 정량적 목표를 국민에게 직접 제시하고 산림녹화를 최우선 국정과제로 주류화하였다. 정부는 이 목표를 당시 정부의 중점 시책이었던 경제개발계획, 새마을계획, 국토종합개발계획과 연계하여 정책 효과를 높이고자 했다. 또한 나무를 심고 보호한다는 단편적인 접근에서 벗어나 양묘･조림･연료･소득을 연결한 종합적인 제1차 계획을 수립하였다. 특히 마을주민의 자발적 참여를 유도하기 위해 양묘, 조림, 사방, 연료림 조성 등의 핵심사업을 새마을사업과 연계한 지역개발 사업으로 추진하여 주민 소득이 창출될 수 있었다.
대통령은 산림녹화의 당위성과 자신의 의지를 담은 대국민 담화를 발표하고 정부는 교육, 홍보 등을 통해 '나무를 베는 것은 죄악이며 나무를 심는 것은 애국'이라는 정신 계몽과 도덕적 설득을 강화하였다. 4월 5일 식목일을 정점으로 한 산림녹화의 당위성을 다루는 홍보와 설득이 계속되면서 황폐된 산림에 나무를 심는 주체는 산주만이 아니라 국민 모두의 책임으로 여겨졌다.
대통령의 또 다른 역할은 이해관계가 있거나 협력이 필요한 부처 간 업무를 조정하는 것이었다. 제1차 계획은 국민운동과 행정력･경찰력･기술력의 총력적 지원을 받아 이행되었다. 대통령은 산림녹화의 효율성을 높이기 위해 농림부 산림청을 내무부로 이관시켜 내무부의 행정력과 경찰력, 농림부 산림청의 기술력을 통합시켰다. 내무부라는 우산 아래서 산림청의 산림녹화 시책을 도지사와 시장․군수가 현장에서 책임지고 집행하게 되었다. 대통령은 권력의 정점에서 범부처가 참여하는 산림녹화의 다양한 업무를 물리적으로 결합하고 부처 간 갈등을 조정하였다. 농촌의 임산연료 시책은 상공부, 산지묘 시책은 보건사회부, 화전정리사업은 농수산부와 문화공보부 등 다양한 부처와 연결되어 있었던 범정부적 사업(cross-sectoral program)이었다. 여러 계획 및 부처와 연결된 사업이 성공하기 위해서는 이를 조정할 수 있는 능력과 부처 간 협력이 필수적이었다. 조정 역할의 정점에 최고 통치권자인 대통령이 자리 잡고 있었다.
정부는 제1차 계획을 이행하기 위하여 중앙-도-시·군-마을 단위로 이어지는 일관된 행정력을 동원하였다. 지방과 마을마다 조직된 산림조합과 산림계는 조림 대행, 산주의 기술 교육 등을 통해 직･간접적으로 정부의 산림녹화 정책을 지원하였다. 산림청과 소속기관인 임업시험장, 임목육종연구소는 조림수종, 사방기술 개발과 보급, 농촌소득 증대를 위한 특용 임산자원의 개발 등 임업기술을 활용하여 산림녹화 정책을 지원하였다. 도벌, 화전, 입산통제 등 규제와 단속이 필요한 정부 정책에는 경찰력이 동원되었다.
농촌인구의 도시 이주
가정용 연료로 땔감을 사용하던 농촌 주민들의 도시로의 이주 역시 황폐된 산림이 회복되는 데 긍정적인 영향을 미쳤다. 도시와 농촌의 10년 단위 인구 변화를 보면 전국 인구에서 차지하는 농촌인구는 1960년 72.0%에서 1970년 58.8%, 1980년 42.7%, 1990년 25.6%로 계속 감소하는 추세를 보인다.83
1980년 이후에는 많은 농가에서 임산연료 대신 연탄과 가스를 사용했다는 측면에서 1960년~1980년 동안 임산연료를 사용하는 농촌인구의 도시 이주가 산림녹화에 더 큰 영향을 주었다. 1970년대 농업생산력이 높아지고 새마을사업으로 농촌 환경이 개선되었다고 해도 새로운 기회를 찾아 떠나는 농촌인구의 도시 이주는 막을 수 없었다.
농촌인구가 도시로 이주한 여러 이유 중 대표적인 경제적 요인은 도시와 농촌 근로자 간 임금 격차의 확대 때문이었다. 1970~1990년간 도시와 농촌 근로자 간 절대적인 임금 격차는 계속 확대되었다. 1980년을 제외하고 대부분의 기간 동안 농촌의 근로자 임금은 도시 근로자 임금의 50% 미만이었다. 이러한 격차는 결국 농촌인구가 도시로 떠나는 원인이 되었다. 농촌에 연탄이 안정적으로 공급되고 임산연료를 주로 사용하는 농촌인구가 감소하게 됨에 따라 산림은 점차 회복되었고 더 이상 연료림을 조성할 이유도 사라졌다. 이런 까닭으로 광복 이후 지속된 연료림조성사업은 1977년에 막을 내리게 되었다.
