제1차 계획의 모습은 1973년 1월 12일 박정희 대통령의 연두 기자회견에서 처음 제시되었다. 연두기자회견 연설문의 “전 국토의 녹화를 위해서 앞으로 10개년 계획을 수립해 가지고, 80년대 초에 가서는 우리나라가 완전히 푸른 강산이 되어야 되겠습니다.”라는 말에서 앞으로 국토녹화를 위한 10년 계획이 처음으로 확인되었다.

내무부는 제1차 계획 초안을 1973년 3월 10일 경찰력을 상징하는 내무부 치안국 상황실에서 공식 발표하였다.47 내무부 계획 부호 산림1호로, 『전 국토의 녹화』라는 목표 밑에 총 31개 중점시책을 두었다. 농촌연료 대책, 선식후벌제(先植後伐制)의 확립, 의무조림 강화, 사방녹화 등 산림녹화와 직접 연결된 시책부터 자연보호, 산림병해충, 산불방지, 입산 통제, 산지묘 정책, 목재수급 계획, 임업시험장의 업무 확대, 산림통계의 정비 등 산림녹화의 성공을 폭넓게 지원할 수 있는 시책까지 모두 사업 범위에 포함하였다.

표1. 제1차 치산녹화 10년 계획 초안 및
최종안 중점 시책 비교

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초안(1973.3.10)56		최종안(1973.6.21)57			비고
번호	중점시책	정책	번호	중점시책

초안(1973.3.10)56		최종안(1973.6.21)57			비고
번호	중점시책	정책	번호	중점시책
1	자연보호	절대보호시책	1	자연보호	유지
2	산림병해충 방제대책	절대보호시책	2	산림병해충 방제대책	유지
3	조수의 보호, 증식, 방사	절대보호시책	3	조수의 보호, 증식, 방사	유지
4	지력증진대책	절대보호시책	4	지력증진대책	유지
5	입산통제	임목절약대책	5	농촌연료대책	수정
6	산화방지 경보망	절대보호시책	6	입산통제	수정
7	농촌연료대책	절대보호시책	7	산화방지 경보망	유지
8	선식후벌제의 확립	임목절약대책	8	선식후벌제	유지
9	목재수급계획의 재검토	임목절약대책	9	목재수급계획	수정
10	용재 유통구조의 재검토	임목절약대책	10	용재유통구조의 개선	유지
11	밤나무 보호구역의 개선(삭제)	임목절약대책	11	섬목책임제	유지
12	검목책임제	임목절약대책	12	산림책임 분담	유지
13	산림책임 분담	산지경제계획	13	산지묘 대책	유지
14	산지묘 대책	국민조림시책	14	산주등록	유지
15	산주일제등록제와 산림카드제 실시	국민조림시책	15	국민식수	신설
16	의무조림 강화	국민조림시책	16	의무조림 강화	유지
17	산림융자제도의 개선	산림행정쇄신	17	산림융자제도의 개선	유지
18	주민소득과 직결된 산림정책 추진	국민조림시책	18	주민소득과 직결된 마을 조림	개칭
19	신품종 개발	임목절약대책	19	신품종 개발	유지
20	사방녹화	절대보호시책	20	사방녹화	유지
21	초류의 증식 개발	절대보호시책	21	초류의 증식 개발	유지
22	산지경제계획	산지경제계획	22	산지경제계획	유지
23	적지적수판정기 보급	산지경제계획	23	적지적수판정기 보급	유지
24	수적부의 작성	산지경제계획	24	수적부의 작성	유지
25	푸른 유신의 전국민교육	국민조림시책	25	치산녹화의 전국민 교육 및 홍보	개칭
26	임업시험장의 업무 확대	산림행정쇄신	26	임업시험장의 업무 확대	유지
27	영림서의 운영개선	산림행정쇄신	27	영림서의 운영 개선	유지
28	조림기술사의 선발 활용	산림행정쇄신	28	조림기술사의 선발 활용	유지
29	일선산림행정 기구 강화	산림행정쇄신	29	일선 산림 행정기관 강화	유지
30	산림통계의 정비	산림행정쇄신	30	산림통계의 경비	유지
31	산림관계구제법의 시행 철저	산림행정쇄신	31	산림관계규제법의 시행 철저	유지

※ 출처: <내무부, 1973b.> 및 <내무부, 1973c>

1973년 3월 16일에는 제1차 계획 추진을 위하여 전국의 시장, 군수, 경찰서장을 수원시민회관에 집결시켜 내무부 장관이 주관하는 「치산녹화 전국책임자 교육」을 시행하는 등 사업 추진에 힘을 쏟았다.48 그러나 3일 뒤 국무회의에서 제1차 계획 초안을 재조정하라는 결정이 내려졌다. 제1차 계획 초안에 포함된 입산 통제를 위해 자기 산에 들어가는 산주조차도 입산증을 발급받아야 했고 간벌재 이용이 어려워 연료재 공급에 어려움을 겪을 수 있다는 우려와 사찰에 돗자리방 만들기를 권장하는 등 우리 국민 정서에 맞지 않는 조치들 때문이었다. 국무회의 종료 후 3월 28일 오전에 제1차 계획의 '백지화'라는 언론 보도가 있자, 이규현 문공부 차관이 '백지화'가 아니라 '재조정'이라는 공식 해명을 할 정도로 논란이 일었다.49 제1차 계획에 제동이 걸린 가장 큰 원인은 국민 생활과 직접 연계된 연료난을 해결하기 위한 대책이 부족했다는 것이었다. 제1차 계획에 다른 부처와 연계된 다양한 시책을 포함하면서도 도움을 받아야 할 부처와 협의가 부족했던 점도 논란이 되었다. “처음 계획 자체가 관계 부처 간의 사전 타협이 없었던 것도 그 이유의 하나로 볼 수 있다. 「김현옥(金玄玉) 불도저」의 이미지가 그러하듯이 항상 행정을 거포(巨砲)를 쏜 다음 나타나는 부작용을 하나하나 척결해 왔고 이번 산림행정도 그 방식을 시도했던 것으로 주변에서는 보고 있다.”, “상공부는 무연탄 채탄량이 내무부의 5개년 수급 계획에 미치지 못하고 갱목 등의 보급에도 차질이 있다고 밝히고, 교통부는 그 수송이 불가능하다는 점을, 경제기획원은 연탄공급 부족으로 인한 연탄값 앙등의 파동(波動) 걱정을 했다고 전해지고 있다. 또 농림부는 초지(草地) 조성의 어려움으로 소값 하락을, 보사부는 묘지문제와 한약재의 채취 곤란으로 인해 한약값이 오를 것을 걱정했다.”는 보도50 가 당시 국무회의 상황을 잘 보여주고 있다.

그러나 <표2>에서 알 수 있듯이 1973년 6월 21일 발표된 수정안은 몇몇 시책을 제외하면 초안의 틀을 그대로 유지하고 있다. 그 이유는 산림 황폐화라는 산림 문제가 너무 중대하여 문제가 있는 시책을 제외하면 어느 정도의 규제는 받아들여야 한다는 인식51 이 있었기 때문이다.

표2. 제1차 치산녹화
10년의 구체적 수정 사항

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중정시책	초안(1973.3.10.)55	최종안(1973.6.21.)56

중정시책	초안(1973.3.10.)55	최종안(1973.6.21.)56
입산통제	입산증 : 일반인의 山地用務에 발급 산감증 : 담당공무원에 발급 산림증 : 산 및 산림시책관리자에 발급 ※ 등산, 산림애호가에 대하여는 명예 산감증을 발급하여 국민적인 산림 애호, 산림보호에 참여시킨다.	행정통제 - 법정 제한지역인 보안림, 채종림, 시험림, 학교연습림, 조림 및 사방시행 후 5년 이내 임지 및 기타 시장․군수가 필요하다고 인정 하는 산림에 한정 산주에 의한 통제 산주 등이 산림피해 방지가 필요한 자기 산 림에 대하여 자율적으로 입산을 통제
농촌연료대책	간벌재 활용 불허 타계연료 확대 (연탄) - 연평균 7% 공급 증대, 군읍근교 자급연료부족지역 우선 보급 - 1단계 : 군청소재지 읍 91개지역 (기공급 75%, 73년) - 2단계 : 군청소재지 면 51개지역 (74~75년) - 3단계 : 면소재지 1,233개지역 (76~82년) 온돌개량 돗자리방, 열관리주택 연구 보급	간벌재 활용 허용 - 조림대상지 추풍령식벌채 수종갱신 + 연료해결 + 양묘소득 가지치기, 간벌, 잡목솎아내기 등 작업 타계연료공급(상공부주관) - 석탄은 1972년 공급 수준을 유지하고 석 유, 가스 등 타계 연료의 공급을 확대, 82 년에는 3,871천M/T, 1,033천 호를 해결 온돌개량 시책 중 돗자리방은 권장으로 전환
목재수급계획	절감목표 - 1차 절감 : 30%선 .73 내재수요총량 1,084천㎥의 28% 절약(308천㎥) .29,000㏊의 조림 상당량 - 2 차 절감 : 50% 선 .내재 대량 수요품목의 대용재 개발 보급으로 총수요량의 50% 절감	절감목표 제외
국민 식수	없음	모든 국민이 마을과 직장, 가정과 단체, 기관 과 학교를 통하여 국민식수운동을 전개 마을조림 : 마을권의 산지는 원칙적으로 마을공동조림(마을 중심 2㎞ 이내) 기관조림 : 기관에 대한 책임조림제 지정 학교조림 : 학교림의 지정 산주조림 : 소유산림에 대한 1차 책임조림 기업조림 : 산림기업의 의무조림과 일반기업의 조림권장
밤나무 보호구역의 개선	재래종 밤나무 분포지역 실태조사 조림지의 대장화 병충해 방제 보호책임	삭제

※ 출처: <내무부, 1973b.> 및 <내무부, 1973c>

제1차 계획 초안의 기조에 변화가 없으리라는 것은 1973년 4월 5일 제28회 식목일에서 행한 박 대통령의 기념식사에서 확인할 수 있다. 이 기념식사에서 박 대통령은 산에 들어가 간벌재를 이용해 연료재를 채취하고자 하는 농민들에게 “여러분들이 보는 저 산에도 솔직히 말하면 잘라서 연료로 쓸 수 있고 또 언젠가는 좀 쳐내야 할 나무들이 상당수가 있는 것입니다. 나무가 많이 밀식되어 있는 곳은 일부 간벌도 하고 가지도 쳐내야만 나무가 더 잘 자란다고 그래요. 그러나 정부가 그런 나무를 연료로 하고 대신 다른데다 나무를 심으라고 하지 못하는 이유는 과거에 정부가 몇 번 허가를 해 보았지만, 나무 베는 사람, 부락사람, 감독하는 산림공무원들이 서로 공모하여 쓰지 못하는 나무는 자르지 않고 오히려 좋은 나무는 다 쳐버렸기 때문인 것입니다. 그런 것을 허가해 주었다가는 오히려 좋은 나무를 다 망칠 것 같아서 잘라도 괜찮을 것도 지금 허가를 못하고 있는 것입니다.”52 그러기에 “앞으로 10년 동안에 이 나라의 산을 완전히, 적어도 외국의 산 정도로 푸르게 만들기 위한 기본계획과 방침에는 하나도 변동이 없습니다. 이것은 기어이 해야 되겠습니다.”라는 대통령의 말에서 확인된다.

결국 국무회의의 지적 사항을 반영하여 수정된 제1차 계획은 ①지력 증진을 위해 낙엽채취는 전면 금지하고 ②당초 계획의 전면 입산 금지 방침은 입산 통제 지역을 시장․군수가 지정하는 행정 통제로 전환하고, ③조림 지역의 간벌을 허용하며, ④목재의 대체 계획을 2년간 연기하고 연료대체 계획을 재조정했다. 31개 시책 중 ①밤나무보호지역 설정 계획은 삭제, ②산지묘 대책은 원래의 소관에 따라 보사부에 맡기고 ③연료시설개량, 사찰 등의 돗자리방 만들기 등은 행정지도 사항으로 변경하였다.53

이 과정에서 주목할 점이 있다. 1972년 당시 한국 정부는 당면한 산림 문제를 근본적으로 해결하기 위한 두 가지 방안을 모색하였다. 첫 번째는 조림을 산림경영의 일환으로 보고 임업기술을 활용하여 장기 산림녹화를 추진하는 방안, 즉 영림공사로 대표되는 경영 중심의 산림정책을 추진하는 방안이었다. 두 번째는 조림을 헐벗은 산림을 복구하는 수단으로 보고 행정력을 동원하여 단기간에 산림녹화를 추진하는 방안, 즉 국민식수 운동과 행정력 동원으로 대표되는 행정 중심의 산림정책을 추진하는 방안이었다. 두 방안 모두 영림공사와 국가 행정력이라는 공적 주체가 자원 조성의 주도권을 행사하려고 했다는 측면에서 공통점이 있으나 조림의 목적과 수행 주체에서는 차이점이 있었다. 전자는 특수개발지역으로 지정된 산림의 소유권과 경영권을 분리하여 소유권은 산림 소유자가 갖으나 경영권은 영림공사 등이 갖는 위탁 산림경영을 전제로 한 것이었다. 후자는 전국의 황폐 산림을 국민식수와 행정력을 동원하여 빠르게 녹화하자는 국민운동을 전제로 한 것이었다. 한국 정부는 두 접근방법을 모두 시도하였으나 재정적, 시간적 제약이라는 측면에서 최종적으로 후자가 선택되었다. 이 과정에서 빠르게 산림녹화를 이루어내려는 대통령의 의지가 크게 작용하였다.54

제1차 계획의 추진 방향, 목표 및 수단에 대해서는 제1차 계획 첫머리에 다음과 같이 4가지로 제시하고 있다. 첫째, 우리나라 전 국토의 67%인 산림자원을 소득화하기 위하여 모든 국민으로 하여금 애국지성으로 치산녹화에 참여케 한다. 둘째, 조림이 필요한 임야 2,637천 ㏊(전 임야 면적의 39%) 중 1차 10년 계획으로 1,000천 ㏊, 나머지는 2차 계획을 통해 빠른 녹화를 완성한다. 셋째, 산림을 배경으로 모든 마을의 산림소득을 주식화하여 산지에 새로운 국민경제권을 조성한다. 넷째, 모든 주민 조직, 모든 지방행정 조직, 모든 경찰조직, 모든 산림요원과 임계학교(林系學校)를 산지개발에 일체적으로 집결시킨다.

둘째부터 보면, 조림이 필요한 2,637천 ㏊의 산림을 1, 2차로 나누어 녹화하고 제1차 계획기간 동안 100만 ㏊ 조림이라는 명확한 정량적 목표를 제시하였다. 이 목적을 달성하기 위하여 첫째 제시한 국민식수와 넷째로 밝힌 이용 가능한 행정력, 경찰력 및 기술력을 동원하는 이행 수단을 제시하고 있다. 또한 산지경제권을 형성하여 농산촌 주민의 소득을 올리겠다는 추진 방향도 함께 제시하였다. 이 4가지 항목 중 100만 ㏊라는 정량적 조림 목표와 이를 달성하기 위해 국민식수와 각종 행정력 동원이라는 실행 카드를 선택했다는 것이 제1차 계획의 핵심이다. 산지경제권 형성은 산림녹화의 최종 지향점이 국민경제의 기여라는 것을 명확히 보여주는 것으로, 제2차 계획의 핵심 목표로 자리를 잡게 된다.

또한 제1차 계획은 초안에서 31개 시책을 병렬적으로 나열했던 것과 달리 절대보호시책(10개), 임목절약대책(5개), 산지경제계획(4개), 국민조림시책(5개), 산림행정쇄신(7개) 등 5개 영역으로 구분하였다(표1). 초안과 크게 달라진 수정안을 더욱 자세히 정리한 것이 <표2>이다. 초안에는 입산통제 시책으로 일반인의 산지 용무를 위해 발급하게 되어 있는 입산증 제도를 폐지하고 법정 제한림인 보안림, 채종림, 시험림, 학교연습림, 조림 및 사방 시행 후 5년 이내 임지 등에 대하여 행정 통제를 하고, 그 외 지역은 자율적인 입산 통제로 변경하였다. 농촌연료대책 역시 문제가 되었던 연 2회로 한정된 연료재 채취 시기를 완화하여 수종 갱신, 가지치기, 간벌, 잡목 솎아내기 등 산림작업을 통해 나온 부산물을 활용할 수 있도록 하였다. 또한 화석연료의 농촌 공급 역시 소관 부처인 상공부에 맡겨 임산연료 이외의 연료 공급을 확대할 수 있도록 계획을 수정하였다.

관심 있게 보아야 할 것은 수정된 제1차 계획 초안에는 없던 ‘국민식수’의 도입이다. 헐벗은 산림을 녹화하기 위해서는 정부와 산주 등 직접 이해당사자만이 아닌 모든 국민이 마을과 직장, 가정과 단체, 기관과 학교에서 국민식수운동을 전개해야 한다는 취지였다. 마을 중심에서 2㎞까지는 원칙적으로 마을공동조림을 시행하고 기관에 대해서는 책임조림제를 지정하였다. 학교와 산주는 소유 산림에 조림을 하고 기업의 경우 산림을 소유한 기업은 의무적으로, 그렇지 않은 기업은 조림을 권장하는 국민식수운동을 전개한다는 것이 주요 골자였다. 이런 국민식수 시책은 제1차 계획 초안에 제시된 자연보호, 산림병해충 방제 대책, 입산통제, 산화방지 경보망, 농촌연료대책, 검목책임제, 산림책임 분담, 의무조림 강화 등이 추구하는 중앙과 지방의 행정력 및 경찰력을 최대한 동원하여 단기간 내에 산림을 녹화하겠다는 정부 의지와 연결된 국민식수 운동이었다.

더불어 정부는 산림녹화를 애국심에 호소하고 국민적 사명감을 부여하는 홍보를 강화하였다. 당시 대통령의 담화 내용에 포함된 내용을 보면, 국민은 "국토를 푸르고 아름답게 보존해야 할 책임과 풍요하게 가꾸어 후손들에게 물려주어야 할 사명"을 지녔으며 "국토를 울창하게 만드는 일이야말로 가장 순수한 애국의 길"이자 "나라를 사랑하는 길"이라는 애국심에 적극 호소하고 있다.57 당시 '애국가를 부르며 산으로 가자'는 구호는 국가의 강한 정책 의지와 맞물려 국민의 실천 의지를 산림녹화 목표에 일치시키는 수단으로 작용하였다.

제1차 국가 산림녹화 프로그램의 실적

제1차 계획의 정량적 실적은 <표4>에서 볼 수 있듯이 다소 차이는 있으나 6년 만에 대부분 달성되었다. 조림은 유실수 조림에서 속성수와 장기수 조림으로 목표를 선회하였으나, 전체 실적은 원래 계획인 100만 ㏊를 초과하였다. 이런 영향으로 양묘 실적 역시 유실수 조림에 비해 속성수와 장기수 조림이 많았다.

반면 사방사업은 원래 계획했던 84천 ㏊의 약 절반인 42천 ㏊에 그쳤다. 산지사방, 해안사방, 야계사방 모두 계획의 50~60% 수준의 실적을 기록했다. 그러나 이 실적은 재황폐 방지를 위한 완결주의 사방에 역점을 두고 추진한 결과로, 영일사방지구 복구처럼 보통 공사의 몇 10배를 투입한 결과였다.69 사방사업이 목표에 도달하지 못했음에도 제1차 계획이 세웠던 최대 목표인 100만 ㏊ 조림을 달성하자 계획기간을 4년 단축하여 1978년에 제1차 계획의 성공을 알리고 종료했다.

제1차 계획의 놀라운 성과에도 불구하고 양묘와 조림의 양적 실적에 대한 비판도 적지 않았다. 제1차 계획의 1차년도 사업평가단은 양묘와 조림 정책을 양보다 질에 중심을 둘 것을 요구하였다. 조림의 대목표를 마을권 내의 녹화 조림보다 용재림 조성에 둘 것과 양묘도 양보다 질에 치중하여 건묘(健苗) 생산을 제안하였다. 또한 30만 ㏊의 밤나무 조림을 재고할 것, 부역식 조림을 지양하고 산주가 주체가 되는 조림으로 변경할 등을 건의하였다.70

그러나 당시 사업평가단의 요구는 청와대 실무자의 판단으로 대통령에게 전달되지 못하였다.71 당시 헐벗은 산림을 녹화하자는 당위성에는 대통령이나 국민, 임업인 모두 반대가 없었다. 그러나 그 실현 방법에 대해서는 조기 녹화를 최우선으로 생각하는 대통령의 의지가 대부분 반영되었다. 그러나 이런 과정을 거치면서 임업기술과 산주 중심의 산림경영은 계속 후순위로 밀리는 부작용이 존재하였다.