프로그램 시행 이전의 노력
미군정기 산림정책
1945년 9월 북위 38선 이남 지역에서 일본군을 무장 해제시킨 미군을 맞이한 것은 황폐해진 남한의 산림이었다. 남한의 산림은 1937년 중일전쟁 이후 전쟁 수행을 위한 과도한 벌목, 해방 전후 혼란기를 틈탄 도·남벌 등으로 인해 급격히 훼손된 상태였다. "38선 이남의 한국은 기본적인 필요를 충족시키기에 충분한 목재와 땔감을 생산하지 못하고 있다. 남과 북의 통합이나 대규모 수입이 이루어지지 않는다면, 남한의 목재 자원은 재조림 효과와 통제에도 불구하고 급격히 감소할 것이다"38 라는 미군정의 보고는 결코 엄살이 아니었다.
한반도를 떠난 일본을 대신하여 남한 지역의 임정(林政)을 담당하게 된 미군정 앞에는 조선총독부 붕괴로 인해 공백이 생긴 산림정책 기구의 재정비와 일본인 관료들의 공백 충당, 패전 시점에서 일본 공․사유 재산이었던 귀속임야(歸屬林野)의 몰수 및 처분 방안 마련, 한국인들의 무분별한 산림자원 이용에 대한 통제, 조림·사방사업을 비롯한 다양한 산림사업의 추진 등 시급한 과제들이 놓여 있었다. 그러나 미군정에는 번역과 통역 인력이 부족하여 지방에서 올라오는 보고서들을 읽을 수조차 없는 상태였다. 미군정은 산림주사(山林主事) 인원 증가, 유연탄 및 목재 재고 배급 등 여러 가지 수단을 동원했지만 스스로 "효과는 거의 없었다"라고 자조할 정도였다.39
미군정기에 실행된 산림정책 가운데 1946년 식목 행사와 귀속임야의 처리 방침 결정은 주목할 필요가 있다. 1946년 4월 1일 미군정 장관 러취를 비롯하여 김구, 이승만, 김규식, 홍진, 조소양 등이 경성여자 기예학교 교정에서 모여 해방 기념 식목식을 거행하고 무궁화를 심었다. 1948년 3월 31일 남한과도정부는 법률 제10호로 4월 5일을 식목일로 정하고 공휴일로 지정하였다. 정부는 식목일의 기원을 미군정기에 실행된 1946년 식목 행사에 두고 2025년에 제80회 식목일 행사를 치렀다.
1945년 광복과 함께 일제시기 일본인이 소유한 귀속재산의 처리 과정에서 귀속임야는 대부분 국유화되었다. 광복 당시 귀속임야 면적은 520,316정보로, 대한민국 산림의 약 8%에 해당하였다. 귀속임야는 관재령 제4호(1946.3.8.)에 따라 농무국 산림과에서 관리하게 되었다. 1950년 6·25전쟁의 영향으로 귀속임야의 처리가 이루어지지 않다가 1952년 6월 제49회 국무회의에서 420,859정보를 국유화하였다.40 귀속임야의 국유화는 광복 이후 산림의 소유 구조 변화에 가장 큰 영향을 주었다.
1950년대 산림정책
1950년대 산림정책은 식민 지배와 남북 분단으로 인해 큰 영향을 받았다. 35년간의 식민 지배 속에서 조선인 임업기술 인력의 성장은 양적·질적으로 한계가 존재했고, 이는 해방 이후 임업기술 인력의 공백을 초래했다. 이런 영향으로 산림녹화를 위한 사방사업과 조림사업 등의 주요 산림사업은 시작부터 어려움을 겪을 수밖에 없었다. 이승만 정부는 빈약한 경제 상황에서 산림계의 노동력을 동원하여 산림녹화를 추진하려 했다. 이를 위해 6·25전쟁 기간인 1951년 『산림보호임시조치법』을 제정하고, 산림계의 기본재산 확충에 노력을 기울였다. 그러나 대부분 농민이었던 산림계원들은 임업기술에 대한 이해도가 부족했기 때문에 1950년대 사방사업과 조림사업은 낮은 사업성적을 거두었다.41
1950년대 산림정책 중 관심을 기울일 부분은 임산연료 대책이다. 산림 황폐화의 가장 큰 원인인 가정용 임산연료 문제를 해결하기 위하여 두 가지 접근방법을 채택하였다. 첫 번째는 인구가 조밀하여 연료를 가장 많이 소비하는 경인지역부터 임산연료 반입을 금지하고 전체 도시지역으로 확대하였다(1957~1958). 정부는 도시지역부터 가정용 에너지를 임산연료에서 무연탄으로 전환하는 정책을 펼쳤다. 두 번째는 농촌지역의 임산연료를 안정적으로 공급하기 위해 1959년 「연료림 조성 5개년 계획」을 수립하였다. 이러한 정책 방향은 이후에도 그대로 이어져 가정용 임산연료를 화석연료로 대체하는 성과로 나타났다.
1960년대 산림정책
어느 정도 체계를 갖춰 산림녹화를 추진한 것은 1962년부터라 할 수 있다. 정부는 제1차 경제개발 5개년 계획 속에 산림정책을 포함하였다. 1961년에 제정된 산림법의 목적에 따라 ①산림의 보호와 육성, ②산림자원의 증진, ③국토 보전, ④국민경제의 발전을 그 목표로 두었다. 당시 산림 상황을 고려하면 정책의 중심은 ‘산림의 보호와 육성’에 집중될 수밖에 없었다. 특히 산림녹화를 위한 근본적인 대책으로서 농촌의 연료난을 해결하기 위한 연료림의 조성과 황폐지 복구를 위한 사방사업에 중점이 두어졌다.
당시 땔나무 부족 현상은 매우 심각했다. 시뻘건 황무지 민둥산에 남아 있는 진달래, 철쭉 등을 땔감으로 사용할 정도였다. 정부는 전국의 240만 농가에서 사용할 땔감을 한 가구당 연간 5톤으로 계산하고 120만 ha의 연료림 조성을 추진하였다. 그러나 1965년까지 목표의 20%에 해당하는 23만 7천 ha밖에 성공하지 못했다.42 그 원인은 산주들이 경제수가 아닌 유실수 조림을 선호하였고, 국민은 여전히 큰 죄의식 없이 임산연료를 산에서 채취하였으며, 선정된 속성 수종을 전국의 모든 지역에 획일적으로 심었기 때문이었다.
정부는 1962년에 사방사업법을 제정하고 식량 생산 확대 및 국토 건설사업의 일환으로 전국의 황폐 산지 377,717ha를 범국민운동을 전개하여 1~2년 안에 완전히 복구할 계획을 수립하였다. 이 기간에 약 33만 ha의 사방사업을 완료한 것으로 집계되나, 사방공사의 질적 내용은 부실하였고 후일에 많은 양의 보수공사가 뒤따라야 했다. 기술자 임금을 제외한 보통 인부 임금은 구호양곡을 지급하였기 때문에 중노동을 요구하는 기초공사를 제대로 추진하기는 어려웠다. 사방사업은 유엔개발계획(UNDP)과 유엔세계식량계획(WFP)의 원조자금과 식량을 포함한 국고예산으로 추진되었다. 산지사방, 해안사방, 야계사방 사업에 1967년~1971년 동안 48억 원의 예산이 투입되었는데, 이는 전체 산림사업 예산의 20%를 차지하였다.
경제개발에 따른 국민소득의 증가는 도시 가정의 난방 및 취사용 연료로 무연탄의 이용을 가능하게 만들었다. 1960년 우리나라의 에너지공급원별 구성비가 석탄 27.7%, 신탄 62.5%, 석유 7.8%, 수력 및 기타 2%로 되어 있던 것이 1970년에는 석탄 29.7%, 신탄 21.6%, 석유 47.1%, 수력 및 기타 1.6%로 바뀌었다.43 국가 차원에서는 석유 비중이 확대했고 신탄 비중이 대폭 하락했다. 그러나 가정용 연료로 한정하면 여전히 면 단위 농촌지역 주민의 대부분은 취사와 난방을 임산연료에 크게 의존하였다. 당장 무연탄을 사용하기 어려운 농촌지역은 연료림조성사업을 추진하고 농촌아궁이 개량 사업 등 가정용 에너지의 효율화 사업을 시행했다.
1967년 산림정책을 책임지는 산림청이 농림부에 신설되었다. 당시 조림 정책은 농촌의 장기적인 임산연료 확보를 위한 연료림 조림과 소득 증대에 도움이 되는 속성수, 유실수, 경제수, 개량포플러, 대나무 등을 중심으로 하는 경제적 조림으로 나뉘어 추진되었다. 1967년 한해에 36만 ha의 연료림을 조성하였다. 연료림은 주로 산림계에 의하여 조성되었는데, 산림법의 분수림 제도에 따라 산주가 20%, 산림계가 80%의 비율로 수익을 분배하였다. 이후 산림계의 수익 비율이 90%로 상향되었다.
산림 황폐화를 막기 위한 법률 제정
정책은 법제화를 통해 안정적으로 실현된다. 1951년 6·25전쟁 중 임시수도인 부산에서 제정한 『산림보호임시조치법(1951)』을 시작으로 『임산물단속에 관한 법률(1961)』, 『사방사업법(1962)』, 『국토녹화촉진에 관한 임시조치법(1963)』, 『청원산림보호직원 배치에 관한 법률(1963)』, 『화전정리에 관한 법률(1966)』은 도벌, 사방, 화전 등 산림 문제를 직접 해결하고 산림보호를 담당할 노동력 동원 및 보호 인력을 확보하기 위하여 제정된 법률이다. 당시 산림 황폐화의 직접 원인이 임산연료 채취, 도벌, 화전에 있다는 진단과 이를 해결하기 위해 담당 인원을 확대하여 단속을 강화하고 사방사업과 조림을 확대하는 대책을 마련하였다.
국가는 산림의 보호․육성을 위해 보호림구를 설정하고 입목 벌채, 임산물의 채취 또는 채굴·개간·방목 등 이용을 제한할 수 있었다(『산림보호임시조치법』 2조). 또한 농림부 장관은 지방 주민과 산림 소유자에게 산림계를 조직할 수 있도록 하고 조림과 산림보호의 임무를 명령할 수 있었다. 더군다나 산림계에게 조림과 산림보호를 위한 노동 분담을 부과시킬 수도 있었다(동법 4조). 6·25전쟁이라는 특수한 상황에서 극심하게 황폐하게 되어가는 산림을 보호하기 위하여 시행한 규제 중심의 임시 조치였다.
『임산물단속에 관한 법률』 역시 도벌을 방지하기 위하여 부정 임산물을 단속하는 법률이었다. 부정임산물을 반출하다 적발되면 반출하려는 임산물은 물론이고 반출에 이용된 수송, 차량 또는 선박과 부정 임산물을 제재하기 위하여 설치한 간이 이동식 제재기도 몰수할 수 있었다. 이뿐만 아니라 규정을 위반하면 3년 이하의 징역 또는 30만 환 이하의 벌금에 처할 수 있는 강한 벌칙 규정을 두었다. 또한 정부는 벌채 허가제를 도입하여 연간 벌채량을 연간 생장량의 10%로 제한하였으나 그 효과는 크지 않았다. 1965년 9월 동법시행령을 개정하여 연간 벌채량을 연간 생장량의 15%로 상향 조정하였으나 산림자원의 증진을 위해 생산량을 직접 조절하고자 했던 의도는 변함이 없었다. 『사방사업법』 및 『화전 정리에 관한 법률』 역시 국가가 주도하여 황폐지를 복구하고 화전을 정리하려는 정책을 담고 있다.
『국토녹화촉진에 관한 임시조치법』은 국토 녹화를 촉진하기 위하여 1963년 2월 1일부터 1964년 12월 말일까지 한시적인 효력을 지닌 임시 조치를 담고 있다. 이 법은 사방사업과 국토녹화를 위한 조림사업을 위해 국민의 자발적인 참여를 원칙으로 하되 서울특별시장, 부산시장 및 도지사로 하여금 부역을 통해 사업을 수행할 수 있는 권한을 부여하였다. 부역에 동원할 수 있는 대상은 ①산림계원, ②1930년 1월 1일부터 1934년 12월 31일까지 사이에 출생한 자로서 현역에 편입되지 아니한 자와 현역 복무를 마치지 아니한 자, ③공무원 및 학생, ④공공단체에 종사하는 자, ⑤각종 기업체에 종사하는 자, ⑥각급재건위원회 회원이었다. 1960년대 심각한 산림 황폐화를 해결하기 위한 극단적인 조치였으나 정당한 보상 없이 자발적 부역이라는 명령만으로 효과적인 산림녹화가 이루어질 수는 없었다.
제1차 계획 이전까지 대부분의 산림녹화 관련 법률과 산림정책은 도벌, 화전, 사방사업처럼 특정 산림 황폐화 문제에 중심을 두었다. 이러한 법률과 정책은 각각의 산림 문제를 직접 해결하는 방안이 될 수는 있지만 가정용 임산연료 소비, 도벌, 화전 등의 원인을 근본적으로 제거하지 못한다면 실질적인 효과를 기대하기 어려웠다. 도벌과 화전의 근본적인 원인은 나무를 베어 쓰지 않으면 추운 겨울을 날 수 없고 화전이라도 하지 않으면 생계를 유지할 수 없는 빈곤에 있었다. 더불어 장작이 아니라도 가정에서 쓸 수 있는 새로운 연료의 개발과 화전을 관두고 다른 곳에서 살아갈 수 있는 생계 보장형 이주 정책이 필요했다.
또한 산림녹화를 추진하기 위한 국가의 접근방법이 국민과 산주의 참여를 유도하는 최소한의 보상 수단 없이 지나치게 금지와 명령에 의존하였다. 그 결과는 기대했던 산림녹화의 성과로 이어지지 못했다. 이런 측면에서 부역과 동원, 금지와 명령만이 아닌 국민과 산주를 국가적 산림녹화 프로그램에 효과적으로 참여시킬 수 있는 새로운 정책이 필요했다.
