1. 관제 개편과 조선총독부 기구 변천사

1910년 9월「조선총독부 관제」,「 조선총독부 지방관 관제」등이 공포되면서 조선총독부기구가 정식으로 출범했는데, 당시 조선 총독과 정무총감 아래 중앙관서로는 총독관방, 총무부, 내무부, 탁지부, 농상공부, 사법부(1관방 5부)가 그리고 소속관서로는 각도(各道)를 비롯하여 중추원, 경무총감부, 재판소, 철도국, 전매국, 임시토지조사국 등이 두어졌다. 당시 각도는 내무부에 소속된 하부 기관이 아니라 총독부의 소속관서 가운데 하나였다. 당시에 바뀐 지방관 관제의 핵심 내용은 ① 종래의 관찰사 칭호를 각도의 장관이라고 칭하고 칙임관으로 한 것 ② 도 행정을 집행할 때 도장관으로 하여금 관내의 경찰관을 활용할수 있게 한 것 ③ 각도에 장관 관방 및 내무부, 재무부의 2부를 두고 내무부장을 사무관으로 한 것 ④ 각 부군에 주임관인 부윤 또는 군수를 두고 면에는 판임관 대우의 면장을 두었다는 것 ⑤ 종래의 재무감독국(경성, 대구, 평양, 전주, 원산) 및 재무서를 폐지하고 재무감독국 사무를 도 재무부로 이관한 것 ⑥ 종래의 이사청(理事廳)을 폐지하고 그 사무를 종별에 따라 도, 부, 군으로 이관하여 분장하게 한 것(외국인 거류지제는 일정 기간 존속되다가 1914년 4월 부제가 시행되면서 완전히 폐지되었다) 등이었다.

이 같은 지방제도는 3·1운동 이후 이른바 문화정치가 표방되면서 일정 부분 변화하였다. 1919년 8월 대대적인 조직개편 과정에서 내무부가 내무국으로, 도장관이 도지사로 명칭이 변경된 것, 그리고 경무총감부와 각도 경찰부를 폐지하고 그 대신에 각 도지사로 하여금 경찰권을 행사하게 한 것도 이 무렵부터였다. 뿐만 아니라 총독부는 1919년 8월 내무국에 속했던 학무국을 총독부 직할의 학무국으로 승격함으로써 조선총독부 관제를 1관방 6국(내무, 재무, 식산, 법무, 학무, 1924년 철도국 신설) 체제로 개편하였다. 내무국의 업무 가운데 일부를 학무국을 신설하여 이관한 것은 이 무렵부터 내무 행정이 점차 전문화, 세분화되어 갔음을 보여준다. 조선총독부의 관제 개정은 우가끼(宇垣)총독 시절에도 이루어졌는데, 1932년 7월 농정(農政)을 강화하기 위해 농림국을 신설한 것 등이 그것이다. 하지만 대대적인 관제 개편은 중일전쟁 발발 이후 본격화되었다. 중일전쟁 이후의 관제개편 방향은 총독부 조직 자체를 전시행정기구로 재편성하는 것이었다.

2. 내무 행정기구의 형성(1910-1919)

1910년 9월 30일 현재 내무부(내무부장관) 기구는 내무부 직속의 서무과 그리고 지방국(지방과, 토목과, 위생과)과 학무국(학무과, 편집과)으로 구성되어 있었다. 당시 내무부는 토목, 위생사무는 물론이고 학사사무도 겸하고 있었는데, 이는 행정사무의 분화(전문화)가 덜 진전되었기 때문이었다. 당시 내무부 각 부서의 사무분장 내용은 다음과 같다.

< 표1 > 1910년 현재 내무부 사무분장표

이후 1912년 3월 27일 총독부는 내무부 지방국 토목과와 위생과를 지방국 제1과, 제2과로 개편하는 부서개편을 단행하였으며, 또 1915년 5월 1일에는 내무부 지방국 자체를 폐지하고 이를 내무국 제1과와 제2과로 나누었다. 이때의 사무분장표에 따르면 △ 내무국 제1과는 ① 도·부·군·면 행정 ② 지방비 ③ 부군 임시은사금 ④ 신사 및 사원 ⑤ 종교 및 향사 ⑥ 병사(兵事) ⑦ 지리 지적 등의 업무를 △ 제2과는 ① 지방단체 및 공공조합 ② 부동산 증명 ③ 구휼 및 자선 ④ 조선총독부 의원 및 도자혜의원 ⑤ 제생원 사무 등을 담당했던 것으로 보인다. 본 해제집의 대상 문서군은 주로 내무국 제1과에서 생산된 것들이다.

3. 내무 행정기구의 발전(1919-1936)

1919년 8월 대대적인 관제 개정이 이루어질 때, 내무부 제1과 업무 중 신사 및 사원·종교 및 향사 사무, 그리고 제2과 업무 중 조선총독부 의원 및 도자혜의원·제생원 사무 등이 다른부서로 옮겨졌다. 이는 지방제도 개정(자치제 도입)에 따라 내무부 제1과와 제2과의 업무량이 늘어났기 때문이라 예상된다. 내무부(내무부장관)가 내무국(내무국장)으로 바뀌면서, 부과(部課) 체제가 국과(局課) 체제로 바뀌고, 내무부 학무국이 독립부서화하여 따로 학무국이 설치된 것도 이 무렵이었다. 또한 1919년 12월 29일에는 내무국 제1과 업무로서「공립보통학교 비용령」, 또는 향교재산관리 관련 사무가 추가되고, 제2과 업무 중 부동산 증명 사무가 다른 부서로 넘겨졌으며, 1921년 6월 20일에는 내무부 제1과 업무인 지방비 업무가 도지방비 업무로, 그리고「공립학교 비용령」이「부·군·도 학교비」로 바뀌고 병사 사무가 다른 부서로 넘겨졌다.

그러다가 1921년 7월 27일 1915년에 설치된 내무부 제1과와 제2과는 각각 지방과와 사회과로 개편되었다. 대부분의 지방과 문서는 대부분 이때 새롭게 재편된 지방과 업무와 관련 문서들이다. 이때 내무국 지방과와 사회과의 사무분장을 살피면 △ 지방과는 ① 도·부·군·도(島)·면 행정 ② 도지방비, 학교조합 및 학교비 ③임시은사금 ④ 병사 ⑤ 국내 타과의 주관에 속하지 않는 사무, 그리고 △ 사회과는 ① 구휼 및 자선 ② 사회사업 ③ 지방개량 ④ 향교재산 관리 ⑤ 수리조합 사무 등을 담당하는 것으로 되어 있다. 내무국에 지방과 업무로서 행정강습소가 추가된 것은 1923년 6월 6일이었는데, 이는 지방행정의 전문성을 강화하기 위한 노력의 일환이었다. 1936년 9월 28일 내무국 산하에 지방관리양성소가 설치된 것도 유사한 이유 때문이었다.

1921년 7월 지방과가 설치되면서 사무분장 내용이 일부 달라졌는데 당시 내무국, 특히 지방과의 사무분장 내용은 다음과 같다.

< 표1 > 1910년 현재 내무부 사무분장표

이후 1925년 1월 10일 지방과 업무 중 신사(神社) 사무가 추가되고, 또 1926년 6월 14일에는 사회과 업무 중 수리조합 업무가 1924년 12월 새로 생긴 토지개량부로 넘겨지는 등의 부분적인 변화가 생겼다. 그리고 1926년 10월 18일에는 지방과 업무 중 병사 업무가 다른 부서로 넘겨지는데, 이런 과정은 지방과의 업무가 점차 전문화 세분화되고 있음을 알 수 있다.

4. ‘전시체제기’의 내무 행정기구(1937-1945)

중일전쟁 발발을 전후한 시기부터 총독부는 총독부 조직 자체를 전시행정기구로 개편하기 위해 박차를 가하였으며, 그 과정에서 내무국 특히 지방과의 사무분장 내용도 상당한 변화를 보이기 시작했다. 예를 들면, 총독부 내무국에는 1936년 10월 사회과가, 1941년 3월에는 노무과가 신설되었는데, 이는 사회정책이나 노무정책 등을 효율적으로 실행하려면 내무국 라인(line) 조직, 즉 지방행정기관의 개입이 필수적이었기 때문이다. 당시 사회과 업무는 ■진휼 및 구휼 ■ 이재(罹災) 구조 ■ 아동보호 ■ 노동보호 ■ 실업구제 및 방지 ■제생원 및 감화원 ■ 기타의 사회사업 등이었다. 사회과 업무는 이후로도 계속 늘어나는 추세를 보였는데, 1939년 2월 현재 사회과는 ① 구호 및 구료 ② 이재 구조 ③ 모성 및 아동 보호 ④ 공익 질옥, 주택공급 개선 기타 사회복리 시설 ⑤ 군사 부조 기타 군사 원호 ⑥ 노동보호 ⑦ 직업소개 기타 노동 수급 ⑧ 실업의 구제 및 방지 ⑨ 국민 등록 ⑩ 제생원 및 감화원 ⑪ 기타 사회사업 등을 관장하였다. 이처럼 사회과의 사무가 늘어나자 1941년 3월 사회과의 업무를 나누기 위해 노무과를 신설하고, ① 직업소개소 기타 노무의 수급 조정 ②실업 대책 ③ 노동력의 보지(保持) 증강 ④ 노동조건 ⑤ 노동보호 ⑥ 국민직업능력의 등록 및 국민 징용 ⑦ 기타 노무 업무를 관장하게 했다.

태평양 전쟁이 발발하고 전쟁 상황이 더 깊어지자 1941년 11월 19일 내무국과 외사부를 사정국과 후생국으로 통폐합하였다. 이처럼 내무국 자체를 해체한 것은 내무국 사무의 비중이 줄었기 때문이 아니라 내무국 기구 자체를 지방사회를 총동원하기 위한 중심조직으로 재편하기 위해서였던 것으로 보인다. 당시 사정국에는 국민총력과, 지방과, 토목과, 외무과, 척무과가 두어졌으며, 후생국에는 사회과, 노무과, 위생과, 보건과가 설치되었다. 하지만 국민총력과에서 국민총력운동에 관한 사무를 담당하는 것을 제외하면 지방과의 사무분장 내용은 크게 달라진 것이 없었다.

이후 전쟁 상황이 더욱 악화되자 총독부는 1942년 11월 1일 사정국을 지방과, 외무과, 사회과, 노무과, 토목과, 지방관리양성소로 재편했는데, 당시의 사정국의 사무분장 내용은 <표 3>과 같았다. 하지만 1943년 12월 1일 전황이 더 악화되자 총독부는 사정국조차도 폐지하고 모든 업무를 총독관방에 통합하였다. 이런 과정에서 사정국 지방과는 총독부 관방 지방과로 바뀌었다. 이 시기의 총독부 체제는 그야말로 전시총동원을 위한 비상 체제였다.

< 표2 > 1921년 현재 내무국 사무분장표

1. 부(府) 행정 관련 문서철(223권)

전체 223개의 부 행정 관련 문서철 가운데,《 각부 관계 서류(各府關係書類)》,《 부 관계 잡건서(府關係雜件書)》,《 각부 잡건 서류(各府雜件書類)》,《 부 잡건(府雜件)》,《 부에 관한 서류철(府ニ關スル書類綴)》5권, 부제시행 및 신설관련 문서철 2권, 각부의 조례 혹은 예규관련 문서철 5권, 그리고 나머지 199권은 모두 특정한 부 명칭이 달린 각부 관련 문서철들이다. 부 명칭이 철명에 드러나 있는 199권의 각부관련 문서철 가운데 여러 부(2개 내지 3개 부)의 관련 문건을 합철한 16권을 제외한 나머지 문서철 183권은 모두 단일 부 명칭이 달려 있는 문서철들이다. 여기에 부제안(府制案) 관련 문서철 1권, 부군 폐합 관련 문서철 6권, 부윤 군수회의 관련 문서철 5권 등을 합하면 부 관련 문서는 모두 223권 분량이다.

2. 읍면관련 문서철(101권)

읍면 관련 문서철들이다. 해제대상 문서철 393권 가운데 읍면 행정관련 문서철은 50권, 여기에 면 폐합 관련 문서철 15권, 그리고 주로 면의 명칭 및 구역변경 문제에 관한 문서철 36권을 합하면 읍면 관련 문서철은 101권에 달한다. 읍면 행정 관련 문서철은 크게 보면 △ 강점 초기 면 구역변경이나 명칭 변경에 관한 문서 △ 1914년 군면 폐합 시기 면 통폐합과 관련한 문서 △ 1917년 조선면제 실시를 전후한 시기 면 구역 및 명칭 변경 관련 문서 △ 1931년 지방제도 개혁(읍제 실시)을 전후한 시기의 문서 등이 많은데, 구역변경이나 폐합 관련 문서 이외에는 대부분이 예규(조례)나 기채 관련 문서들이다.

3. 도 및 도회관련 문서철(45권)

393권의 문서철 가운데 도 행정 혹은 도회 관련 문서철들도 많이 포함되어 있다. 도정 관련 문서 30여권, 그리고 도회 관련 문서철 15권을 포함하면 대략 45권 정도가 도 행정 관련 문서철들이라 할 수 있다. 도정관련 문서 45권 이외에 부 관련 문서 223권, 그리고 읍면 관련 문서 102권도 크게 보면 도를 경유(부신 혹은 진달 문서 첨부)하여 총독부 내무국(지방과)에 송부된 문서들인 까닭에 크게 보면 도정과 다 관련이 있는 문서철들이라 할 수 있다.

4. 기타 지방행정 관련 문서철(24권)

나머지 지방행정 관련 문서철들은 △ 개정 지방제도 개정 관련 문서철 △ 지방관 관제 관련 문서철 △ 지방청 이전(移轉)이나 영선(營繕) 관련 문서철 △ 또는 특정한 철 명을 가진 문서철《각국 거류지 정리에 관한 서류(各國居留地整理ニ關スル書類)》,《 국폐사 관계철(國幣社關係綴)》,《 압록강 수전회사 시설에 따른 수몰지대 대책 관계서(鴨綠江水電會社施設ニ伴フ水沒地帶對策關係書)》,《 지방청 영선 관계 서류(地方廳營繕關係書類)》, 진정서철(陳情書綴)》, 《물동관계철(物動關係綴)》등이다.

5. 경제관계 문서철(107권)

‘경제관계’라는 분류의 문서철들은 1930년대 부(府)의 일반경제와 특별경제관계 문서철들이다. 모두 조선총독부 내무국 지방과에서 편철한 문서들이다. 1931년 4월 부제(府制)가 새롭게 개정되면서 부의 재정에 일반경제와 특별경제가 나뉘어 설치되었다. 특별경제는 교육 재정이며 일반 재정에 해당하는 것이 일반경제이다. 또 특별경제는 제1부 특별경제와 제2부 특별경제로 나뉘었는데 제1부 특별경제는 일본인을 위한 교육 재정이며 제2부 특별경제는 조선인을 위한 교육 재정이다.

6. 예산관계 문서철(365권)

‘예산’이라는 제목으로 묶여 있는 문서철들은 조선총독부 내무국 지방과에서 각 도, 부, 읍ㆍ면이 보고한 지방행정 세입출 예산 및 결산 관련 서류들을 모아 정리한 것이다. 여기에는 1927년부터 1945년(생산년도)까지를 망라하는 365권의 문서철이 보존되어 있다. 1927년부터 1930년까지는 부, 지정면, 도지방비 등으로 구분하여 정리하다가, 1931년 이후에는 지방제도 개정을 반영하여 ① 부 → 부(일반경제), ② 조선학교비, 학교조합 → 부 제2부 특별경제, 부 제1부 특별경제, ③ 지정면, 지정면 이외의 면 → 읍·면, ④ 도지방비 → 도(道)로 제목과 형식을 바꾸어 편철하였다. 편철시기에 따라 과도기에는 표제지나 내용에 신구(新舊) 행정단위의 명칭을 혼용하여 기재하기도 하였다. 전체 365권의 문서철을 세부 주제별로 나누어 살펴보면, ① 각 부 (일반경제) 예산 관계142권, ② 각 부 (일반경제) 결산 관계 27권, ③ 각 부 특별경제 예산 관계 46권, ④ 각 부 특별경제 결산 관계 15권, ⑤ 읍ㆍ면 예산 관계 34권, ⑥ 읍ㆍ면 결산 관계 19권, ⑦ 도지방비(도) 예산 관계 46권, ⑧ 도지방비(도) 결산 관계 11권, ⑨ 도지방비(도) 예산편성 관계 25권이다.

7. 부동산관계 문서철(9권)

'부동산(不動産)’이라는 제목으로 묶여 있는 문서철들은 1928년부터 1943년까지 도지방비(道地方費) 및 도유(道有) 부동산의 처분 인가 신청 관련 서류들이다. 1942년도 도유 부동산 문서철이 누락되어 있는 바,《도유재산처분관계철》(관리번호 CJA0003833)이라는 표제 하에 제4부 ‘재산’ 문서철류에 분류되어 있다.

한편 1933년 4월 1일 도제(道制) 시행과 함께 도(道)가 공공사업 및 도에 속하는 사무를 처리하는 법인으로, 도회(道會)가 의결기구가 됨으로써 지방비와 도평의회의 권한은 도(道)와 도회(道會)로 이관되었다. 도회는 기본재산 및 적립금 등의 설치, 관리 및 매각에 관한 사항을 의결할 수 있었지만(도제 제12조), 기본재산이나 부동산의 처분 등에 대해서는 조선총독의 인가를 받도록 되어 있었다(「도제시행규칙」99조). 또한 조선총독은 인가를 요하는 사건에 대해 신청의 취지에 반하지 않는다고 인정되는 범위 내에서 수정하여 인가해 줄 수 있었다(「도제시행규칙」101조).

8. 재산관계 문서철(14권)

‘재산’이라는 제목으로 묶여 있는 문서철들은 주로 읍ㆍ면 재산 관련 서류들이다. 모두 14책이며 생산 시기는 1929년부터 1942년 사이이다. 문서철의 대부분은 읍ㆍ면 기본 재산 조사표이며 일부 읍ㆍ면의 차입금 상황을 정리한 문서철이 포함되어 있다. 14책 중 13책은 읍ㆍ면 자료이며 1책이 도유 재산 자료이다.

9. 궁민구제관계 문서철(67권)

‘궁민구제(窮民救濟)’라는 제목의 분류에는 궁민구제사업과 관련된 문서철, 그리고 읍ㆍ면 등에 대한 국고 보조 관련 문서철 등 모두 67책이 포함되어 있다.

궁민구제사업이란 가난한 이들이 노동 임금을 얻을 수 있도록 그들을 고용하는 것을 목적으로 행해진 사방사업 등 각종 토목 사업을 말한다. 궁민구제사업은 1931년부터 1935년까지 3차에 걸쳐 5년 동안 시행된 궁민 구제를 위한 토목 사업을 일컫는 것이 일반적이다. 이외에 1932년부터 3년간 시행된 시국응급시설사업을 궁민구제사업에 포함시키기도 한다. 그런데 이 분류에 포함된 문서철 67책 중에는 공식적인 궁민구제사업 이외에 홍수와 가뭄 등으로 피해를 본 읍ㆍ면에 재정보급금(財政補給金)을 지급하는 과정에서 만들어진 문서들을 묶어 둔 문서철도 포함되어 있으며 수해로 인한 피해를 복구하기 위해 차입금을 차입하는 과정에서 생산된 문서들을 묶어 둔 경우도 있다.

10. 기채관계 문서철(117권)

‘기채(起債)’라는 제목의 분류에는 도(道) 및 도지방비(道地方費) 기채 인가 관련 문서철, 읍ㆍ면(邑面) 기채 인가 관련 문서철, 조선총독부가 알선한 대장성(大藏省 ) 예금부(預金部) 자금 및 조선간이생명보험적립금(朝鮮簡易生命保險積立金) 자금에 대한 각 도와 읍ㆍ면의 기채 인가 관련 문서철, 각 도의 기채 차입ㆍ상환표(借入ㆍ償還表) 자료 등 1928년에서 1943년 사이에 생산된 도 단위 및 읍ㆍ면 단위 기채 인가 관련 문서철 총 117권이 포함되어 있다.

11. 세금관계 문서철(21권)

‘세금’이라는 제목 아래 분류되어 있는 문서철들은 1927년부터 1928년에 생산된 면부과금 제한외 부과 인가 관련 서류, 읍면제 시행 이후인 1935년과 1941년의 면세 제한외 부과 인가 관련 서류, 1939년에서 1943년 사이의 읍ㆍ면 특별세 규칙 설정 및 개정 인가 관련 서류, 1942년도 읍ㆍ면 특별호세 규칙 설정 인가 관련 서류 등이다. 면부과금 또는 면세를 정해진 한도를 초과하여 징수하고자 할 때, 읍ㆍ면이 특별세를 신설하거나 증징하기 위해 규칙을 제정 또는 개정하고자 할 때에는 조선총독의 인가를 받도록 되어 있었다. 따라서 읍ㆍ면에서 면부과금, 면세, 각종 특별세, 특별호세징수와 관련하여 총독의 인가를 받기 위해 내무국(사정국)에 제출한 서류들이 이 항목에 편철되어 있다.

12. 학교관계 문서철(246권)

‘학교’라는 제목으로 분류되어 있는 문서철 246권은 1926년에서 1942년 사이에 작성된 학교비 및 학교조합의 예산, 결산, 부과금, 기채, 기부금 등과 관련된 서류들이다. 일본은 조선에서 의무교육제를 시행하지 않는 대신, 조선인 교육과 일본인 교육을 구분하고 그 재정주체로서 각각 ‘학교비(學校費)’와 ‘학교조합(學校組合)’이라는 특수단체를 설치했다. 따라서 조선총독부에 접수ㆍ보존된 학교 관련 공문들은 대부분 학교비와 학교조합이 각 도를 거쳐 조선총독부에 보고하거나 조선총독부에서 내려 보낸 재정 관련 내용을 담고 있다.