조선시대 한양도성 4대문을 기점으로 대략 10리까지의 외곽지역을 성저십리(城底十里)라 불렀다. 이 성저십리는 요즘으로 치면 개발제한구역이었다. 성저십리 지역에서는 소나무를 함부로 베지 못했고, 산을 깎아 묘지로 쓰는 일도 못했다. 배고픈 백성들이 산에 올라 나무뿌리를 캐먹거나 풀을 태우는 것도, 산에 있는 돌도 함부로 가져갈 수 없었다. 성저십리에서 일반 백성들의 생활을 규제한 것은 도성에 살던 왕과 왕족, 고위 관리와 사대부들에게 쾌적한 환경을 제공하기 위해서였다. 조선시대 성저십리를 보호한 목적은 요즘의 개발제한구역인 그린벨트(green belt)와는 사뭇 다르지만, 우리나라 개발제한구역은 성저십리에서 시작했다고 볼 수 있다.
- 그린벨트 조사관 입교식(1976)
- 그린벨트 관계관 회의(1976)
인구의 도시 집중, 산업화는 도시의 개발과 팽창을 가져왔다. 도시는 콘크리트화되고 녹지 공간은 사라졌다. 도시의 무절제한 팽창을 막고 사라지는 녹지 환경을 보호하기 위해 법적으로 녹지대를 지정하였고 이것이 개발제한구역이 되었다. 이 지역은 주로 시가지를 둘러싸고 있는 공원이나 미개발 녹지 등이었다. 이들 대부분은 그 모습이 원형으로 보존된 경우가 많아 이를 그린벨트(greenbelt)라 불렀다.
그린벨트는 1953년 영국에서부터 시작됐다. 처음에는 공공녹지와 레크리에이션 공간을 제공하기 위해 런던 주위의 녹지대가 그린벨트로 지정되었다가 1950년대 중반 이후에는 그린벨트의 성격이 변모해 녹지를 훼손하지 않는 범위에서 그린벨트를 보다 적극적으로 활용할 수 있는 환경 친화적인 방안이 모색되었다. 초기 영국의 그린벨트는 개발을 억제하고 토지를 보존하는데 초점을 두었으나 점차 효율적인 이용이 강조되면서 지금은 도시민을 위한 여가공간으로서 이용되고 있다.
우리나라에서 그린벨트가 도입된 것은 박정희 대통령 때이다. 1971년 6월 12일 박정희 대통령은 그린벨트와 관련된 첫 지시를 내렸다. 당시만 해도 그린벨트는 학술용어에 불과한 것이었다. 우리나라는 1960년대 이후의 성장 우선 정책으로 급속하게 도시화·공업화 하면서 인구의 대도시 집중화 현상은 당시 정부의 골칫거리였다. 변두리에 즐비한 판자촌은 안양·의정부 등으로 마구 뻗어나가고 있었다. 이로서 과밀도시의 방지, 도시 주변의 자연환경 보전, 도시민을 위한 레크리에이션 용지확보, 도시 대기오염 예방, 상수원 보호, 국가안보 등 여러 가지의 도시 문제가 발생하였다. 정부는 도시의 평면적 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하기 위하여 1971년 「도시계획법」을 개정하여 그린벨트를 지정할 수 있는 근거를 마련하였다. 그린벨트구역 안에서는 건축물의 신·증축, 용도 변경, 토지의 형질 변경, 토지 분할 등의 행위를 제한하고 있으나, 개발제한구역을 지정한 목적에 위배되지 않는 범위에서는 국민생활의 편익을 위한 최소한의 시설로 허가권자의 승인이나 허가를 받을 경우 개발을 할 수 있다.
- 개발제한구역 해설(1979)
건설부령 그린벨트 관리규정을 처음 결재할 때부터 박정희 대통령은 겉표지에 ‘건설부 장관이 개정할 수 있으되 개정 시에는 반드시 대통령의 결재를 득(得) 할 것’이라고 써놓아 주무장관의 재량권도 사실상 봉쇄했다. 관리근거가 「도시계획법」 시행규칙에 불과한데도 이를 개정할 때는 반드시 사전 재가를 받도록 했다는 것은 그린벨트를 지키겠다는 강력한 의지의 표현이었다. 이로 인해 당시에는 그린벨트 내 군부대 초소의 기왓장 몇 개를 바꿀 때도 건설부의 사전허락을 받아야 했다. 또한, 그린벨트를 잘못 관리한 공무원은 가차 없이 징계를 받았다. 1972년부터 1979년까지 그린벨트의 관리 부실로 파면, 감봉, 견책, 직위해체 등의 징계를 받은 공직자가 무려 2,526명이었다. 이 때문에 그린벨트는 박정희 대통령 재임 시에는 단 한 번의 구역 변경이 없었다.
1971년 7월 30일 서울 종로구 세종로 사거리에서 반경 15㎞를 따라 폭 2∼10㎞ 지역의 454.2㎢가 우리나라 첫 그린벨트로 지정되었다. 그런데 이 사실은 공식 발표되지 않고 관보에만 실려 나중에 이 사실을 알게 된 땅주인들의 반발이 있기도 했다. 1972년 8월에는 수도권 개발제한구역이 2배로 확대되어 서울의 광화문 네거리를 중심으로 반지름 30km 이내의 6개 위성도시를 총망라한 68.6㎢지역이 개발제한구역이 되었다. 1971년 7월 서울을 포함한 수도권 일부 지역을 시작으로 1977년 4월 여수권역까지 8차에 걸쳐 14개 도시, 전 국토의 5.4%에 해당되는 엄청난 면적의 땅이 개발제한구역으로 지정되었다.
- 수도권 개발제한구역 결정(1972)
그린벨트의 지정은 좋은 취지에서 시작한 것이었다. 그러나 문제는 그린벨트로 지정된 지역의 80%가 사유지였으며, 자연환경보전과는 동떨어진 이미 시가지나 취락지역으로 사용되고 있는 지역까지 그린벨트 지역으로 설정돼 사유재산권침해 논란을 일으켰다. 박정희 대통령 재임 시에는 단 한 건의 그린벨트 해제지역이 없었지만, 박정희 대통령 서거 이후 사유재산 침해로 주민들의 불만이 많다는 점을 노려 각종 선거가 있을 때마다 그린벨트를 조정한다는 말이 공약으로 나오게 되었다. 그리고 실제로 그린벨트는 정권이 바뀔 때마다 조금씩 해제되기 시작했다.
1990년 10월 「도시계획법(현 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법) 시행규칙」 개정안을 마련하고 개발제한구역 내 주민생활의 불편해소 및 생업시설 확대, 여가·휴식 공간 활용 등을 위해 공공건물 ·체육시설 설치 및 건축물의 신·증축을 허용하는 등 대폭적으로 규제를 완화하였다. 그리고 1999년 6월에는 개발제한구역에 근린시설 신축을 허용하여 건폐율 20%, 용적률 100% 범위 안에서 3층 이하의 단독주택은 물론 약국과 독서실 등 26개 유형의 근린생활시설을 신축할 수 있게 되었다. 김대중 대통령은 그린벨트 전면 해제를 선거공약으로 내걸었다. 김대중 대통령은 집권 이후인 1998년 각계 전문가들로 구성된 '개발제한구역 제도개선협의회'를 만들어 개발제한구역의 전면조정에 들어갔다. ‘개발제한구역 제도개선협의회’에서는 1999년 7월 '개발제한구역 제도 개선안'을 마련하여 전국 개발제한구역 가운데 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역을 전면 해제하기로 하였다. 그 결과, 2001년 8월 처음으로 제주권이, 2002년 12월까지 강원 춘천, 충북 청주시, 전남 여수·여천권 등 4곳이 개발제한구역에서 전면 해제되었다.
2003년 6월 전주에 이어 진주, 통영 지역의 그린벨트가 해제됨으로써 7개 중·소도시의 그린벨트 해제절차가 마무리되었다. 그리고 2004년 말부터는 정부 예산으로 그린벨트의 토지를 매수해 관리하는 ‘그린벨트 토지협의매수 제도’를 실시하였다. 2008년 이명박 정부는 무주택자에게 주택을 공급하려고 서울 수도권 지역의 그린벨트 일부를 해제하여 보금자리 주택을 공급하였다.
- 두산백과(http://www.doopedia.co.kr)
- 네이버지식백과(http://terms.naver.com)
- 『시사상식사전』 박문각
- 기획재정부, 『시사경제용어사전』, 대한민국정부, 2010.
- 동아일보, 『그린벨트규제 대폭완화』, 1993.9.28.
- 중앙일보, 『[실록 박정희시대] 20.그린벨트』, 1997.9.25.
- 제민일보, 『[날줄씨줄] 성저십리』, 2013.6.4.
- 동양일보, 『그린벨트 제도, 새로운 시각이 필요하다』, 2016.4.7.
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