한 나라의 국토는 국민생산 활동의 기반이다. 국토는 국민의 삶의 터전이자 국가 구성의 기본요소다. 우리 국토는 여러 차례 수난을 당했다. 일제강점기에는 일본의 대륙 진출을 위한 교두보였고, 6.25전쟁으로 모든 것이 파괴되어 국토는 피폐화 되었다. 전쟁의 피해를 복구하는 문제에서부터 빈곤 해결을 위한 정책으로 무엇보다 우선시 되어야 하는 것은 기반시설 확충이었고 이와 같은 차원에서 적절한 국토개발정책이 필요했다. 특히, 우리나라는 좁은 국토에 많은 인구, 그리고 부족한 자원 때문에 무엇보다 장기적이고 종합적인 국토 공간의 재구성이 필요했다. 그렇게 해서 시작한 것이 국토종합개발계획이며 이는 우리나라 국토에 많은 변화를 가져왔다.
- 국토건설종합계획법 공포(안)(1963)
국토개발이 국가의 중요정책으로 추진된 것은 1960년대부터였다. 1960년 11월 28일 국토건설사업이 처음으로 실체를 드러냈다. 정부는 이날 국토건설사업이라는 대규모 공공사업계획을 발표하고 계획서를 국회에 제출했다. 그 규모는 우리나라에서 처음 실시되는 첫 국토종합개발답게 놀라웠다. 소양강댐·춘천댐·남강댐 건설을 비롯해 발전소 및 도로 건설, 농지개간, 수자원개발 등을 포함하는 포괄적이고 다목적인 계획이었다. 장면정부는 그 해 12월 경제4부 장관회의를 열어 1961년분 제1차 추가경정예산에 사업비 280억 환을 사용하기로 결정했고, 이어 1961년 1월에는 「국토개발특별회계」을 제정하는 등 국토건설사업을 차근차근 준비해나갔다. 당시 경제적인 사정이 좋지 않았으나 미국의 적극적인 지원을 약속받은 장면 정부는 국토개발을 꼭 이루어야 한다는 굳은 의지로 자신 있게 사업을 진행시켰다. 그러나 이 사업은 5.16 군사정변으로 중단돼 효과를 거두지 못했다.
그러다가 1963년 제정된 「국토건설종합계획법」이 모체가 되어 체계적인 국토개발이 이루어지게 된다. 「국토건설종합계획법」은 국토건설종합계획과 그 기초가 될 국토조사에 관한 사항을 규정한 법률로서 국토의 자연조건을 종합적으로 이용, 개발, 보존하며 산업입지와 생활환경의 적정화를 기함으로써 국토의 경제적, 사회적, 문화적 발전을 이룩하여 국민의 복리향상에 기여하기 위한 목적으로 제정되었다. 1963년 「국토건설종합계획법」이 제정된 이후 국토건설종합계획(전국계획), 특정지역건설종합계획(특정지역계획), 도건설종합계획(도계획), 군건설종합계획(군계획) 등으로 구체화되면서 새로운 국토개발의 진로를 모색하였다. 이러한 국토개발정책을 추진하게 된 것은 국토이용의 불균형을 시정하고, 농업위주로 단순화되어 있는 산업구조를 개선하여 공업화함으로써 국토이용의 효용성을 제고시키기 위해서였다.
1972년부터 10년을 주기로 국토종합개발계획이 수립·시행되면서 우리나라 국토의 체계적 개발에 큰 역할을 하였다. 국토종합개발계획은 2003년 「국토건설종합계획법」이 「국토기본법」으로 개편되면서 그 명칭이 국토종합계획으로 변경되었다. 이렇듯 명칭이 바뀐 것은 3차까지의 국토종합개발계획이 개발만을 강조하고 환경의 조화 및 관리를 소홀히 했다는 점에서 ‘개발’을 명칭에서 삭제한 것이다. 계획 수립기간도 기존 10년에서 20년으로 변경하였으며 매 5년마다 그 시대의 상황과 여건을 고려하여 수정하고 있다. 현재 진행 중인 제4차 계획은 2003년에 확정하여 2020년까지 추진된다.
- 국토종합개발계획 공청회(1970)
- 국토종합개발계획 제1차 시안에 대한 세미나
관계자 참석(1970)
- 국토종합개발계획 세미나(1971)
우리나라에서 최초로 시행한 국토종합개발계획은 프랑스의 지역개발 및 도시계획 컨설팅회사 오탐 메트라(OTAM metra)가 1970년부터 2년 간 작업을 수행하여 개발전략과 방향을 정했다. 1972년부터 1981년까지 실시된 제1차 국토종합개발계획은 국토 이용의 효율화, 사회 간접자본의 확충, 자원 개발과 자연 보전, 생활환경 개선을 목표로 하여 전국을 4대강(한강, 금강, 영산강, 낙동강) 유역권으로 구분하여 개발하였다. 공업기반 조성을 위해 남동임해공업 벨트를 중심으로 중화학공업기지를 건설하고, 권역별로 지방공업단지를 조성하였다. 4대강 유역의 종합 개발로 농공업 용수를 확보하였으며 사회간접자본 확충을 위해 고속도로를 만들었는데, 총길이가 1,225km에 달해 전 국토를 1일 생활권으로 만들었다. 그러나 1차 국토종합개발계획은 수도권 집중 현상 등 대도시의 과밀화 현상, 주택·상하수도 등 도시기반시설의 부족현상, 국토의 양극화 현상, 환경공해문제 등의 문제점을 노출하였다.
1982년부터 1991년까지 실시된 2차 국토종합개발계획은 1970년대 추구했던 개발 성과를 거울삼아 국토개발과제인 국토의 균형적인 발전과 국민 복지 향상을 목표로 하였다. 계획 실천 초기에는 지역 생활권 중심으로 개발하였으나, 나중에는 수도권·중부권·서남권·동남권의 4대 지역 경제권과 다도해·태백산 등 특정 지역을 설정하여 광역 종합개발 방식을 적용하였다. 이 개발계획은 수도권 인구가 계속적으로 증가하여 이 문제를 해소하기 위해 지역경제권 형성이 필요하다는 의견과 우리나라의 국제적 지위향상을 위한 새로운 모색을 위해 1987년 수정되기도 했다. 그러나 제2차 국토종합개발계획은 큰 성과를 거두지 못하고 오히려 수도권과 남동 임해공업 지역으로의 양극화를 촉진하여 지역 격차가 심화되었다. 또한 공업 입지가 확산됨으로 인해 환경 파괴와 오염 문제가 더욱 심화되는 등 실질적인 국민의 생활환경이 낙후되었다는 평가를 받았다.
- 제2차 국토종합개발계획(1982)
1992년부터 2001년까지 추진된 3차 국토종합개발계획은 두 차례 진행된 국토종합개발계획의 문제점을 보완하고 지역균형개발, 국토이용체제의 확립, 국민복지향상과 국토환경보전 및 통일기반을 조성하는 데 목표를 두었다. 도시와 농촌에 적합한 개발을 위해 그동안 해왔던 소극적인 개발을 지양하고, 국토 골격을 세계화, 지방화, 국민 생활환경 개선에 효과적으로 대처하기 위해 지방분산형으로 개발하였다. 540만 호의 주택을 건설하고 90% 수준의 상수도 보급을 달성함으로써 선진형 국민생활의 기반조성을 목표로 삼았다. 3차 국토종합개발계획이 진행되면서 전국이 반나절 생활권으로 조성되었고, 토지이용관리에 지방정부의 자율권을 부여하여 지역 간 개발경쟁 분위기가 만들어졌으며 민간자본 유치를 통한 국토개발의 효율성 제고를 꾀하는 등의 노력을 기울였으나 수도권 억제와 지역의 균형발전이라는 성과는 여전히 미흡하였다.
더불어 잘 사는 균형국토, 자연과 어우러진 녹색국토, 지구촌으로 열린 개방국토, 민족이 화합하는 통일국토를 4대 기본 목표로 하는 4차 국토종합계획은 2000년부터 시작되었다. 계획을 수립하는 과정에서 국가, 지방자치단체, 지역 주민이 함께 참여하였으며 무엇보다 국토의 환경 보전을 중요시 했다는 것이 4차 국토종합계획의 특성이다. 4차 국토종합계획 기간은 2020년까지였으나 2005년 11월 국가균형발전 이념을 반영하여 국토종합계획을 대폭 수정하였으며 2011년에는 기후변화에 대응하고 저탄소 녹색성장을 지향하며 글로벌 경쟁체제에 대응하기 위해 4대강 사업, KTX시대 본격화, 인구구조 변화 등을 반영해 다시 수정하였다.
네 차례 걸쳐 진행되고 있는 국토종합개발계획은 생산 환경을 중시했던 1970년대의 거점개발, 생활환경을 중시했던 1980년대의 광역개발, 자연환경을 중시했던 1990년대의 균형개발, 국토환경을 중시했던 2020년대까지의 균형발전으로 정리할 수 있다. 그리고 이 계획은 여전히 진행 중이다.
- 국토연구원(www.krihs.re.kr)
- 두산백과(http://www.doopedia.co.kr)
- 네이버지식백과(http://terms.naver.com)
- 기획재정부, 『시사경제용어사전』, 대한민국정부, 2010
- 이종수, 『행정학사전』, 대영문화사, 2009
- 『시사상식사전』, 박문각
- 서울신문, 「제2공화국 張勉(1)-국토건설사업(上)」, 1999.2.23
- 중부일보, 「저성장시대의 새로운 국토와 도시」, 2016.4.5.
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